Contexto Histórico : En la década de 1970, los países productores de petróleo nucleados en la OPEP aumentaron en forma drástica los precios del crudo. Esto redundó en una depresión económica entre los años 1973 y 1975 e incluso una más grave entre 1979 y 1983. En poco tiempo, cuando la gran afluencia de recursos desbordó las posibilidades de inversión en sus países de origen, los bancos se encontraron con una gran cantidad de fondos líquidos que, de no ser invertidos, podían provocar serias perturbaciones en el sistema financiero internacional. La solución que encontraron los bancos comerciales fue la colocación de estos recursos en otros países que pudieran absorberlos. Un extraño fenómeno se había producido en el mundo financiero: eran los bancos los que presionaban a los países para colocar sus dólares y no los estados para recibirlos.

El período crítico de crecimiento de la deuda externa argentina se registró durante la dictadura militar, fundamentalmente durante la gestión económica de Martínez de Hoz y el Secretario de Estado para la Coordinación y Programación Económica, Guillermo Walter Klein. Argentina se endeudó como consecuencia de una política instrumentada por el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y otros organismos a fin de evitar un colapso financiero internacional. Como veremos en lo que sigue, estos fondos, lejos de utilizarse para financiar el desarrollo del país, fueron derivados a los Bancos Comerciales, a ciertas empresas privadas y a los bolsillos de ciertos individuos que, en su doble rol de funcionarios argentinos y representantes de los bancos extranjeros, cometieron en complicidad con los anteriores gran cantidad de maniobras 0ilícitas e inmorales con la impunidad que les garantizaba la dictadura militar.

A partir de 1982, por la caída de los precios del petróleo, los países de la OPEP comenzaron a tener saldos negativos crecientes en sus balanzas de pagos, con lo cual terminó en forma brusca la fuente de petrodólares. Ello determinó una gran crisis de pagos internacionales y la imposibilidad de los países que habían contraído esas deudas para hacer frente a los servicios de estas, que además habían crecido por la elevación de las tasas de interés.

Los bancos transfirieron de ese modo su deuda con los países productores de petróleo a nuestro país -y a otros países periféricos elegidos para evitar la crisis-, lucrando con la riqueza de unos y la dominación de otros. 

Introducción

Algunos piensan que hay que honrar la deuda por razones morales, otros, creen que el no pago de la deuda liberaría recursos para mejorar la economía Argentina, pero temen a las represalias posibles; por último están aquellos para quienes solo existe pagar sin decir nada, sin más argumento que las relaciones de fuerza vigente.

Hasta la renegociación del default nos encontrábamos en un escenario inmóvil, en el que parecía no haber posibilidad de evolución, en un sentido positivo o negativo.

Para comprender la deuda, es inexacto incluir todo en una misma bolsa, sin considerar que se trata de cientos de deudas con miles de acreedores. Sufrimos ahora deudas viejas contraídas en el período militar (1976-1983)  junto con otras nuevas del período 1991-2001, cada una con sus características, también existe una tercera fase del endeudamiento que consiste en los costos de la caída de la convertibilidad.  Ninguna de estas deudas tuvo como objetivo la industrialización del país o de su bienestar.  La deuda vieja fue una operación del establishment* para evadir capitales en gran escala y la deuda nueva fue otra operación del establishment pero para asegurar la continuidad del funcionamiento de la economía en su beneficio.

Es interesante comenzar el trabajo con algunas preguntas básicas para poder comprender el tema a analizar: ¿se trata de una deuda legítima que debe pagarse con puntualidad?; ¿es el resultado de una gigantesca estafa y como tal no existe ninguna obligación moral de pagarla?; ¿es un medio para que los países deudores realicen la política económica que pretenden los acreedores?; ¿qué alternativas existen de soluciones negociadas?; ¿qué medidas unilaterales son posibles?; ¿cuáles son los costos y los beneficios de cada política que se instrumente?; ¿es un factor que determina en gran medida la distribución de la riqueza y el ingreso dentro de la Argentina? 

Lo que se intenta es explicar la deuda a todos aquellos que la pagan.  El pago de la deuda necesita extraer recursos fiscales (porque la deuda vieja fue estatizada y la nueva es en gran medida pública) y de divisas.  Esto significa más impuestos y menos gasto público, es decir, menor cantidad y calidad de salud, educación, así como menos inversión pública para la infraestructura y el crecimiento. También debemos exportar más e importar menos de lo que podríamos si no hubiera que pagar el servicio de la deuda externa, en economía esto significa menor consumo y menor inversión, o sea menos crecimiento, más desempleo, menores ingresos, más pobreza. Como tampoco nos alcanzaba para pagar todo nos seguimos endeudando y ello nos pone en manos de los acreedores que aprovechan para decirnos qué debemos hacer.

Qué es y que no es la deuda externa

No se trata de un problema moral. Se tratara de mostrar que la deuda originaria fue contraída a partir de 1976 por el gobierno militar para financiar una gigantesca evasión de capitales, con graves vicios jurídicos, que no ignoraban los acreedores. Además, si consideramos como amortización de capital al pago de intereses que exceden una tasa normal, toda esa deuda se terminó de pagar en 1988.  De acuerdo con las pautas de un capitalismo razonable, que es el que rige en los países desarrollados, hace 17 años que los bancos cobraron todo lo que habían prestado hasta esa fecha.  Basta considerar una tasa de interés razonable, real, histórica y no usurera.

Luego, a partir de 1991, la deuda nueva fue por una parte continuación de la anterior y por la otra la condición de funcionamiento del Plan de Convertibilidad. Desde el 2002 se interrumpieron los préstamos y el gobierno emitió bonos en dólares para compensar –sobre todo a los bancos-  por el derrumbe de la convertibilidad.

Cuando empezaban los ´80, los países de América Latina estaban agobiados por las altísimas tasas de interés, por la enorme transferencia de recursos efectuada hacia los países desarrollados, por la caída de los precios del intercambio y del producto interno bruto por habitante.

Frente a esta situación se acumulaban incumplimientos en el pago de la deuda. Los países, aunque quisieran, no podían pagar.  Los bancos acreedores, que tenían comprometido varias veces su capital en las operaciones de la deuda  no sabían qué hacer. La situación era grave: si los deudores no pagaban, podría derrumbarse el sistema financiero internacional. Surgieron varias iniciativas, como los planes Baker y Brady.  Al final se aprobó y ejecuto el Plan Brady*, que por acuerdo entre un país deudor y los bancos acreedores de ese país convirtió en bonos a los préstamos de los bancos transnacionales y en otros casos facilitó su recompra Así dejaron de ser deudas individuales con los bancos para convertirse en bonos anónimos, que cualquiera podía poseer. Sin embargo esta operación no puede sanear los vicios de origen.

Esta deuda “cambiada” es una parte menor de la que ahora hay que pagar. A ella se agregaron los bonos emitidos por el gobierno sobre todo después de 1991, para cubrir déficit fiscales y de comercio exterior, así como los colocados por las empresas privadas para financiar sus actividades, y los colocados después del 2002 con motivo de la devaluación.

Para tener una idea de la importancia y la velocidad del crecimiento de la deuda, podemos decir que en 1970 era de 2.144 millones dólares, en 1975 de 7.800, llegó a 45.000 millones en 1982, a 60.000 millones en 1990, a 144.000 millones en 2001 y a 191.000 millones en 2004. Después del canje existen obligaciones por 125.200 millones de dólares  (sin considerar los 19.800 millones de bonistas que no ingresaron).

Frente a esta situación es ilícito e inmoral administrar la deuda de tal modo que se pague lo mínimo. No es un problema que esté en el ámbito moral del “deber ser”, sino que se ubica en lo político, en donde prevalecen los objetivos a alcanzar y la relación de fuerza existente, en un marco dinámico y no estático

La deuda externa es una cuestión política

Tomemos un ejemplo: Cuando como consecuencia de un contrato entre dos personas una de ellas contrae una deuda, quedan establecidos los derechos y obligaciones recíprocas y las únicas afectadas son las partes contratantes. Cada uno se obliga a algo, se trata de una operación de derecho privado, que solo interesa a los contratantes.

Muy distinta es la situación de los contratos de deuda externa, de los bonos que emiten los gobiernos o cuando el Estado asume deuda privada, porque van mucho mas allá de los interesados de manera directa. Estos actos administrativos pasan a constituir un problema político, porque comprometen a todos los habitantes de un país, presentes y futuros.

Además es preciso tomar en cuenta los movimientos internacionales de capitales que exceden a los países individuales y actúan a escala mundial. Así, en la segunda mitad de los años 1970, cuando los países petroleros reciclaron gran parte de sus petrodólares en los países subdesarrollados, se trató de un movimiento mundial. Esa fue la época dorada del endeudamiento, con tasas de interés muy bajas. Después vino el alza descomunal de las tasas de interés y la estatización de la deuda privada.

Como frente a la crisis internacional los gobiernos no podían pagar pidieron alivios que el FMI les concedió a cambio de fuertes ajustes, primero coyunturales y luego estructurales. De tal modo que esto hizo que los países subdesarrollados reestructuraran su sistema productivo, privatizaran empresas públicas e implantaran una apertura externa de la economía, tanto comercial como financiera.

Las etapas de la deuda

Origen: el nacimiento de la deuda Argentina desde 1976 tiene que ver con dos vertientes de política económica diferentes. La primera fue la acción del sistema financiero internacional, que impulsó al endeudamiento para satisfacer los requerimientos de los bancos de los países desarrollados. No motivaban esta acción las demandas reales de los países subdesarrollados sino más bien la necesidad de los bancos en ubicar sus fondos disponibles. La segunda vertiente fueron las políticas económicas argentinas, que respondieron a las necesidades del establishment, que comenzaron durante el período militar y se consolidaron en el decenio de 1990.

La deuda externa antes de 1975

Desde 1930 hasta 1975 hubo pocos préstamos internacionales a América Latina. Primero la crisis, después la segunda guerra mundial y por último la posguerra, no eran propicias a otorgar empréstitos y comprar bonos. Los países desarrollados estaban demasiado ocupados. 

En el caso de la Argentina, durante 1945-1954 no hubo entradas de capital a largo plazo y en el privado fue ínfima.

Después de 1975 – Primera Etapa

Después de 1975, cuando comienzan a abundar los petrodólares, pueden distinguirse cinco etapas, que son el antecedente directo de la deuda actual.

La primera se extendió desde 1975 hasta 1982 y estuvo marcada por la crisis petrolera, el reciclaje de los petrodólares, la recesión en los países desarrollados y hasta fines de 1979 por las bajas tasas internacionales de interés. 

A mediados del decenio de 1970 se produjo un alza impresionante de los precios del petróleo, que estaban muy bajos.  Entonces los países petroleros debieron darle cauce a la avalancha de dólares que generaron. Como no tenían la posibilidad de gastarlo en su mercado interno, lo lógico hubiera sido que invirtieran esas sumas en los países desarrollados. Pero estos, en parte por el mismo aumento del precio del petróleo, estaban en recesión y no podían absorber tanto capital excedente. Entonces encargaron la colocación de una parte importante de esos fondos a los grandes bancos internacionales, ávidos de capitales, y les ofrecieron préstamos a tasas de interés bajas.  

Los bancos procedieron con toda lógica: si tenían que pagar intereses a los países petroleros necesitaban clientes que les pagaran intereses un poco más altos.  Así, los países latinoamericanos se endeudaron y para algunos -como la Argentina- fue una fiesta de despilfarro y para otros -como Brasil- la consolidación de la industrialización.

Hasta aquí el sistema funcionaba porque había dólares hasta para usarlos mal. Lo que los países pobres no podían saber era que en 1979 iba a cambiar la política monetaria de Estados Unidos y que las tasas de interés iban a irse muy altas.

A fines del decenio de 1970, por decisión unilateral de los Estados Unidos, se triplico la tasa de interés. Con este súbito incremento, los países latinoamericanos no podían pagar y comenzaron a entrar en moratoria, esta crisis explotó en México en 1982.

Segunda etapa:

Esta etapa va desde 1982 hasta 1990 y es dramática. Comienza con la crisis de México, en 1982, a partir de cuya cesación de pagos finalizó el flujo voluntario de capitales. Ya no se prestaba por negocio, sino por necesidad (en especial para que el deudor no entrara en moratoria) y cada banco acreedor comenzó a ver como podía hacer para cobrar. No se prestaba más que en la medida indispensable para que los países deudores pudieran pagar, lo cual no era fácil, pues estaban sumergidos en la catarata de intereses y de intereses sobre intereses.

Se había llegado a un punto de ruptura, determinado por factores externos e internos.  En lo internacional se paso de una situación de alta liquidez, con fácil acceso al crédito para los países subdesarrollados, a otra fase de escasez de esos créditos y brusco aumento de las tasas de interés. En lo interno, el paso de una etapa a otra se identifica según lo que se financió (salida de capitales o pago de intereses) y según los titulares de la deuda (sectores público o privado).

El proceso de endeudamiento externo significó la oportunidad de ganancias especulativas muy importantes para el grupo de empresas privadas que lo protagonizó. El simple acceso al financiamiento internacional en un momento en que la tasa de interés en dólares era muy inferior a la tasa de interés en pesos, permitió suculentos beneficios.  Pero la historia de la deuda vieja no concluye allí: el sector público asumió costos para que el sector privado obtuviera ganancias, esta transferencia se realizó mediante mecanismos tales como los seguros de cambio y la estatización de la deuda privada. Tales operaciones le costaron al estado Argentino 14.500 millones de dólares entre 1981 y 1983.

Estados Unidos y la banca transnacional pusieron toda su presión política y económica para obligar a los países a pagar. Si los países no pagaban se podía derrumbar el sistema financiero internacional, ya que los bancos habían comprometido en préstamos varias veces su capital. Como no tenían con que pagar, tuvieron que endeudarse más y más.  Se produjo así un efecto “bola de nieve” en el que los nuevos créditos engrosaban la deuda, crecían los intereses a pagar, y se requerían mayores créditos. Además se presionó, con éxito, a los países latinoamericanos para que el estado se hiciera cargo de las deudas privadas.

Es la historia típica del usurero y el pobre incauto. Con el agravante de que el acreedor le fijaba el modo de vida al deudor.  Ahora quería que hiciera ajustes estructurales, es decir, que implantara las pautas de política económica que le fijaba el FMI: que privatizara las empresas públicas, abriera la economía, rebajara los salarios reales, redujera drásticamente el gasto público. De tal modo, la deuda había dejado de ser un instrumento de intermediación, para transformarse en una entidad autónoma, autorreproducible, desligada del proceso de producción y, por el contrario, quitándole recursos al estado.

Para que se vea la salida de flujos financieros, recordemos que en este período el conjunto de América Latina realizó una transferencia neta de recursos hacia los países desarrollados por 220.200 millones de dólares, y para la Argentina esa cifra fue de 33.200 millones.

Tercera etapa    

El tercer período comienza en 1991 y termina en el 2000, es el restablecimiento de los flujos de capitales hacia América Latina. La “deuda vieja” -contraída entre 1975 y 1982- se consolidó y blanqueó en 1992, con su conversión a bonos. Sobre todo la banca transnacional ya no corría riesgos; si algo pasaba, le ocurría a los tenedores de bonos y no a los accionistas y gerentes de los bancos.

Este nuevo flujo de capitales tiene diferentes motivos. Primero, las tasa de interés de los países subdesarrollados eran superiores en valores nominales a las de Estados Unidos, segundo, el deseo de los nuevos acreedores de diversificar sus riesgos (la compra de bonos de deuda insumía una parte ínfima de su cartera total), tercero, la apertura comercial y financiera y las privatizaciones de los países latinoamericanos, en especial de la Argentina.

Aquí se manifestaron los inconvenientes derivados de la sobrevaluación de la moneda nacional y los riesgos de volatilidad. Pero para la Argentina lo más importante es que este flujo de capitales hizo posible un decenio del plan de convertibilidad.

Cuarta etapa

Esta etapa comienza y finaliza en 2001, con el fin de los préstamos externos y la evasión de capitales. Hasta el 2000, aunque con disminución de los montos, prosiguió el ingreso de capitales, pero en 2001 se cortó el financiamiento externo y el modelo de endeudamiento se derrumbó.  Se pagaron 12.162 millones de dólares por intereses de la deuda externa y solo entraron los financiamientos del FMI, el Banco Mundial, y el BID.  El sector privado no financiero se llevo 13.798 millones de dólares y además se usaron 12.083 millones de dólares de reservas internacionales. Era la quiebra del sistema de convertibilidad, con la consiguiente cesación de pagos y la inevitable devaluación. En 2001 la evasión de capitales llego a 17.100 millones de dólares.

Quinta etapa

Esta etapa comenzó con el default de la deuda externa declarado el 23 de diciembre de 2001 y continúa en la actualidad con la reestructuración de la deuda. Comenzó entonces una negociación para regularizar la situación que se cerró en marzo de 2005 con una fuerte quita, paliación de plazos y emisión de nuevos bonos. Quedaba así una parte de la deuda que se sirvió con regularidad y otra que entró en incumplimiento. Continuaron así los servicios a los organismos internacionales y a los bonos emitidos después del default, que en conjunto ascienden a 82.300 millones de dólares. En cuanto a los bonos en default, de los 81.836 millones de dólares elegibles, se canjearon 62.318 millones (el 76.15%). Si se compara el total del stock de deuda pública antes y después del canje, existe una rebaja de 66.013 millones con respecto a la deuda existente en diciembre de 2004 y de 19.000 millones en relación a la de diciembre de 2001. El total de la deuda pública quedó en 125.000 millones de dólares, no ingresaron al canje bonos por 19.800 millones de dólares.

Monto de la Deuda

De acuerdo con la división de las etapas que señalamos con anterioridad, analizaremos  a continuación la deuda vieja, la deuda nueva, y la deuda reestructurada.

Deuda Vieja

¿Qué ocurrió para que entre 1975 y 1983 la deuda externa haya aumentado de 7.800 millones de dólares  a 45.000 millones?; ¿Cómo es que con semejante magnitud de endeudamiento, el coeficiente de inversores con respecto al producto haya caído del 20% en 1975 al 15% en 1983, después de un leve aumento en 1980?.

ARGENTINA: Deuda Externa 1975 a 1983

(En Millones de Dólares Corrientes y Porcentajes)

Con respecto al destino de los fondos, el Banco Mundial estima que en la deuda vieja existieron tres grandes causas de endeudamiento:

1-      44% Correspondiente al financiamiento de la evasión de capitales por parte de agentes privados, nacionales y extranjeros.

2-      33% Para el pago de intereses de la Banca extranjera.

3-      23% Destinados a la compra de armas y de importaciones no registradas.

Resulta muy extraño que un país se endeude para financiar la evasión de capitales, pero sin embargo fue así. Como el saldo de comercio exterior no alcanzaba para proveer de dólares a todos los que los reclamaban, se decidió que esos dólares se iban a procurar mediante el endeudamiento estatal, sobre todo de las empresas públicas. Con ellos se satisfacía un dogma teórico (la apertura de la economía, con la libertad absoluta de cambios) y una conveniente práctica (las ansias de empresarios y particulares para engrosar sus cuentas en el extranjero).

En el período de 1975/1986 la deuda se incrementó en 43.400 millones de dólares y llegó así a los 51.286 millones; pero resulta que en ese período salieron 13.500 millones de dólares. Nos endeudamos para que salieran capitales, y luego para pagar la parte de los intereses que no conseguíamos servir con recursos propios; si no hubiéramos pedido ningún préstamo tendríamos 13.500 millones de dólares más. En 1975 la deuda era solo de 7.875 millones de dólares.

Este hecho asombroso hubiera exigido hacer un estudio acerca de cada deuda, para establecer en detalle cuales son sus causas.  Las tasas usurarias de interés y las diversas comisiones bancarias, al capitalizarse y estar sujetas a su vez al pago de nuevos intereses usurarios por el total, inflaron la suma y produjeron un efecto de bola de nieve.

En cuanto al incremento de la deuda, ese aumento no fue neto, ya que no parecen los bienes que se llevaron al extranjero quienes fugaron capitales, en cambio la entrada de capitales sí es neta de las salidas (es decir, se las descuenta), el tema es que solo una parte de esas salidas corresponde al repago de la deuda, y otra parte dejaba la deuda intacta.

La Deuda Nueva

En diciembre de 1992, se firmó el CONVENIO BRADY, por el cual se reestructuraban 23.000 millones de dólares del principal y 8600 millones de dólares de atrasos de intereses. En teoría, se obtuvieron rebajas, pero mucho menores a las que ya había otorgado el mercado al cotizar los bonos argentinos en el mercado secundario al 18 %  de su valor nominal, que era su valor pre-brady. En el mercado, la deuda Argentina valía 5.688 millones de dólares, en ese momento, asumimos deudas por 31.600 millones y pagamos un bono cupón cero de Estados Unidos por 3.600 millones.

Después de reconvertidas las deudas bancarias en bonos, comenzó una nueva afluencia de fondos hacia la Argentina. Llegaron capitales porque las tasas de interés bajaron en los países desarrollados. Surgieron nuevos actores financieros mundiales, compañías de seguros y fondos de inversión Norteamericano y Europeos, que colocaron fondos en mercados emergentes. La propia provisión de capitales permitió estabilizar los precios sujetando el tipo de cambio, lo que mejoró el marco para la entrada de capitales. Al mismo tiempo que el modelo económico se hizo más dependiente de la entrada de capitales extranjeros. De tal modo, empujados por los gerentes de los fondos norteamericanos y europeos y por los funcionarios argentinos ávidos de fondos externos, el monto pasó de 63.000 millones en 1992 a 144.000 millones en 2001.

Hay una aceleración del proceso de endeudamiento entre 1992 y 2001, estamos frente a un modo normal de financiar la economía con más deuda, que es la consecuencia del plan de convertibilidad.

En cuanto a la estructura de los acreedores, antes, quienes prestaban eran los bancos extranjeros, así en 1992, los bonos y los títulos del sector público,  privado no financiero y financiero solo significaban el 27,2% del total de la deuda. Después de la reanudación de la entrada de capitales y de la emisión de los bonos brady, se invirtió la relación: en 2001, el 57% corresponde a  bonos y títulos públicos y privados y el 0,5% a los bancos.

Para entender el peso que tiene la deuda Externa en  la economía de un país, podemos utilizar dos indicadores:

1- El porcentaje de las exportaciones que compromete el pago de intereses.                                                                                

2- La parte del presupuesto nacional que debe asignarse a esos  fines.

En 2001, los intereses totales devengados por la deuda externa Argentina eran del 38,1% de las exportaciones. En lo que respecta al presupuesto Nacional, los pagos devengados por los intereses en 2001 ascendieron a 10.903 millones, lo cual representaba el 21,7% de gastos de la administración nacional.

Además de estos pagos por intereses, el mismo presupuesto de la Nación para 2001 preveía el pago de amortización de la deuda por 10.379 millones de pesos.

La situación post-default

A partir del default los nuevos gobiernos  invirtieron la visión neoliberal y consideraron que el crecimiento del producto y de la inversión solo es sostenible si no se le impone al país y al sector público un nivel excesivo de servicio de la deuda. Pero no solo se agravó la crisis económica, sino que esa crisis hizo imposible continuar con el pago de la deuda. Con la reestructuración de la deuda se procura regularizar la relación con los tenedores de la deuda pública en default, pero no se cree que por ese solo hecho se recuperará rápidamente el acceso al crédito voluntario de los agentes financieros. Eso ocurrirá en un tiempo con el resultado del crecimiento económico.

En particular el estado emitió bonos para restituir los descuentos del 13% sobre los salarios de empelados públicos y jubilaciones, entregó bonos a los titulares de depósitos que quisieran retirarlos por la diferencia entre el monto a cargo del banco y la cotización del dólar libre, emitió bonos para compensar a los bancos por la pesificación asimétrica. Después de la reestructuración de la deuda se modificaron los montos y la estructura de la deuda. La deuda mayor corresponde a los bonos emitidos después de la salida de la convertibilidad, en segundo lugar está la deuda en default reestructurada y en tercer lugar la deuda con los organismos financieros internacionales. Los bonos en situación irregular que se canjearon alcanzaban a 81.836 millones de dólares, de ellos se presentaron al canje 62.318, es decir el 76,15%. A su vez, 82.300 millones de deuda están al día. Se presentaron tres posibilidades de canje:

1- Los bonos par: a 35 años, no tienen quita de capital, pero incluyen un período de gracia de 25 años.

2- Los bonos cuasi par: es a 42 años, con una quita del 30% y un período de gracia de 32 años.

3- Los bonos descuento: que tiene una quita nominal de 75%, es a 30 años, con 10 años de gracia.

Con la reestructuración, el 37% de la deuda quedó nominado en pesos, mejoraron las relaciones de la deuda con respecto al producto bruto interno y a las exportaciones,  y se alargaron los plazos de las amortizaciones. No obstante, el saldo a pagar es bastante.

Resultados del Canje de la Deuda

Utilización de los recursos provenientes de la deuda

El endeudamiento no es ni bueno ni malo: todo depende de las condiciones en que se lo contrate y del uso que se le dé. En el caso Argentino el préstamo resultó muy caro y se utilizó mal.

Veremos a continuación cómo se utilizaron los fondos, para ello recurrimos nuevamente a la distinción entre deuda vieja y deuda nueva.

La deuda  vieja:

Para analizar el uso que se le dio a la deuda vieja, nos basaremos en un estudio del Banco Mundial, que elaboró una cuenta acumulativa de fuentes y usos de los fondos provenientes del intercambio externo en le periodo 1976-1982.

Durante este período, las exportaciones superaron a las importaciones en casi 4.000 millones de dólares. Si bien hubo pagos por servicios de factores (utilidades e intereses) por 14.100 millones, la mayor parte de esos pagos fue generada por la misma deuda que se contrajo, si se contabiliza lo ocurrido entre 1975 y 1979, se advierte que el promedio anual del pago neto de factores fue de 640 millones, lo cual hubiera sido fácil de pagar con el excedente comercial.

Otra conclusión es que la inversión fija bruta cayó después de un leve aumento en 1980.

La tercera conclusión es que se produjo una fuga de capitales, compra de armas y otros egresos no registrados por 29.000 millones de dólares y se llega a los 43.000 millones si se agregan los pagos de intereses de la deuda, que no figuran en la deuda externa pero implican salida de recursos.

Estas fugas de capitales están estrechamente ligadas a la deuda externa, porque como no alcanzaba con las exportaciones para dar a los empresarios y particulares divisas que pedían, las empresas públicas también fueron obligadas a endeudarse en dólares. Entonces, esos dólares eran vendidos a los particulares, que los depositaban en sus cuentas en el exterior. A su vez, con la garantía de ese depósito, los bancos les daban  nuevos créditos que ingresaban a la Argentina como deuda externa, lucraban con la mayor tasa de interés, la reconvertían en dólares y realizaban un nuevo depósito, seguido por otro préstamo y así indefinidamente.

Una cuarta conclusión es que como se estatizó la deuda privada, no es que lo deudores-beneficiarios tuvieran que pagar algo.

La quinta conclusión consiste en que, en general, cuando se contrae una deuda, el deudor se queda con la contrapartida de dinero, bienes o servicios, pero en este caso, gran parte de los préstamos obraron como una bomba de succión de activos nacionales hacia el país de los acreedores.

La deuda nueva

En esta época el endeudamiento quedó ligado a un modo de funcionamiento aberrante de la economía.

Los déficit externos seguían, pagados con más endeudamiento. Se acaba el fuerte excedente comercial que existía a fines de los años 1980, las importaciones aumentan a mayor velocidad que las exportaciones y se va a un déficit comercial importante. Ante esto apareció toda una economía que funcionaba sobre la base de un endeudamiento constante y creciente. Éste fue el mecanismo implantado por el Plan de Convertibilidad.

En un régimen de convertibilidad y apertura irrestricta la única forma de controlar las importaciones es la recesión.

A mediados de 2001 la situación financiera fue insostenible. Desde 1976 la Argentina vivió de prestado y en 2001 ya no tuvo más crédito. No se podían pagar los compromisos de la deuda externa. Entonces el gobierno decidió aliviar algunos pagos inmediatos y contrató un MEGACANJE, que consistió en canjear 46 títulos en circulación por un valor nominal de 29.500 millones de dólares, a cambio de 5 nuevos títulos, la nueva emisión y su adjudicación se efectuaron el 19 de junio de 2001, de ellos 21.500 millones fueron a tenedores locales, 11.000 millones a AFJP, 8.000 millones a inversores extranjeros, 7.000 millones a entidades financieras y 3.500 a bancos oficiales.

Se obtenía una postergación del pago de 10.840 millones en los primeros 5 años y se recargaba las obligaciones de la deuda en el resto del período (31 años) en 55.281 millones.

Al final los bonos del mega canje entraron en la reestructuración de la deuda pública.

Vicios jurídicos de la deuda

Lo más terrible de todo esto, es que los contratos de deuda externa tiene fallas jurídicas que los hacia inválidos, pero ningún gobierno argentino los impugnó nunca.

A modo de síntesis podemos mencionar algunas de las cláusulas que cuestionaron los abogados de los bancos. Ante todo, plantearon que la parte de los intereses que los convierte en usurarios no debe ser cobrada, no pagada, no solo cuando así se establece expresamente en el contrato de préstamo sino en todos los casos, ya que se trata de disposiciones legales aplicables de pleno derecho.

Otro ejemplo lo constituye la renuncia a la inmunidad de estado que realiza el gobierno argentino al someterse a la legislación y los jueces del país sede los bancos, los asesores jurídicos extranjeros sostienen que rigen las limitaciones impuestas por la ley de inmunidades soberanas extranjeras de los Estados Unidos de 1976, que establece que la renuncia a la inmunidad no es válida cuando se trata de actos de derecho público.

La deuda también pude ser impugnada por haber sido contraída por un gobierno usurpador.

La situación internacional 

El problema de la deuda externa no es de solución simple. Cuando se lo encara, se mezclan los hechos del pasado con las angustias del presente y la incertidumbre acerca del futuro. Un primer paso, modesto pero indispensable, es entender qué es y qué no es la deuda externa. Cuando conocemos su historia, surge la indagación. Aquí estamos, así estamos… ¿y ahora qué hacer?

Para orientarnos en este laberinto, es bueno primero trazar el panorama internacional con el que nos encontramos y después ver qué salidas se buscaron a problemas parecidos en otros tiempos; por último, pueden enumerarse varias soluciones, cuya adopción dependerá de la relación de fuerzas que exista en ese momento. Ver qué margen de maniobra tenemos y cuál es la mejor forma de aprovechar. A continuación, daremos algunas pautas de la actual situación internacional.

El cambio de panorama

El panorama financiero internacional ha variado mucho desde las épocas de la deuda vieja. Los acreedores no son semejantes, pues ahora aparecen los tenedores de bonos en lugar de los banqueros; los deudores ahora deben más; y al FMI le han surgido rasgos de flexibilidad antes desconocidos. Estos personajes actúan ahora en un escenario que es diferente.

En primer lugar, cuando los acreedores eran los bancos transnacionales, que habían comprometido en estas operaciones varias veces su capital, los incumplimientos podían derrumbar el sistema financiero internacional. En los tiempos de la deuda nueva, con los riesgos diversificados, al máximo, cuando los mayores tenedores de bonos son fondos de pensiones y fondos mutuos de Estados Unidos, que tienen solo el 0,2 % de sus colocaciones en bonos de la deuda de países subdesarrollados (la parte de Argentina es mucho menor), ya el sistema no corre ningún riesgo por incumplimientos; la crisis asiática de 1998 mostró que son otros los peligros que lo amenazan. La declaración de default de Argentina y la siguiente reestructuración de la deuda no tuvieron la menor influencia en el sistema financiero internacional.

Una segunda mutación es la finalización del proceso de privatizaciones en la mayoría de los países latinoamericanos, que tuvo a los acreedores externos como importantes agentes. Uno de los principales ajustes estructurales perseguidos fue la privatización de las empresas públicas, lo que ya se ha obtenido, a medias en la mayoría de los países latinoamericanos y casi en su totalidad en la Argentina.

El tercer hecho es el empeoramiento de las condiciones sociales después de los programas de ajuste, que corre el riesgo de agravarse si los países deben dedicar parte sustancial de sus ingresos al paso de la deuda externa. Los grupos dominantes entran en una zona de riesgo, cuyo control puede irse de las manos.

Un cuarto elemento es que para la banca comercial, las operaciones vinculadas a la deuda externa (tales como reconversiones, recompras y pagos anticipados) constituyen una importante fuente de nuevas comisiones, dado los elevados montos a que se refieren.

Un quinto factor lo constituye la evidencia de que las operaciones de salvataje costaban mucho  mas caras que una ayuda que previniera la crisis; por ejemplo, para efectuar el salvataje de Tailandia, Indonesia y Corea, el FMI, el Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo y algunos gobiernos debieron comprometer 116.000 millones de dólares; para México se comprometieron 45.000 millones de dólares y para Brasil 41.000 millones. Todo eso sin contar los costos directos e indirectos de la crisis, tanto en las áreas afectadas como en la economía internacional. Por supuesto, en todos los casos terminaron pagando los gobiernos de los países.

La flexibilización de las políticas

Los factores enumerados han provocado una mayor flexibilización del Fondo Monetario Internacional (FMI). Es probable -pero no seguro, porque tal vez sean insaciables- que una vez que los programas de ajuste están monitoreando en detalle -y en consecuencia se controla la política económica de los países deudores- y cuando se transfirió la propiedad de las empresas públicas, ya no interesa tanto el factor desencadenante de esos procesos. Las causas pueden debilitarse o desaparecer cuando las consecuencias adquieren su propia dinámica. Si ya se consiguió que el país deudor vendiera baratas las empresas públicas, si abrió totalmente su economía al comercio y las finanzas mundiales, si aplica la política económica que se le dicta, si ya se convirtieron en bonos las deudas de los bancos transnacionales ¿para qué seguir aparentando? Es preciso conseguir administradores que gerencien las ventajas obtenidas, cuiden a los socios locales y luzcan elegantes, hasta con rostro humano, en las misiones de control.

Es en este contexto que se produce una flexibilización del frente acreedor. Frente a los problemas que afecten el pago de la deuda externa, el FMI plantea dos posibilidades: la ejecución de un programa de ajuste para retornar al financiamiento oficial externo; o la “reestructuración involuntaria” de la deuda externa. Veamos.

El primer esquema es el aplicado frente a la crisis mexicana de fines de 1994. Se trata de convencer a los prestamistas privados externos que el país generará suficientes ingresos de exportación como para pagar las deudas que se contraigan; las organizaciones financieras multilaterales asumen el papel de prestamistas en última instancia. Se les dice a los acreedores: el gobierno va a pagar, y si no, pago yo (y toman todas las medidas para que eso no suceda). En última instancia, los organismos financieros internacionales prestan a los gobiernos para que paguen sus deudas al sector privado. Es decir, le prestan al país para que pague a los acreedores y lo fuerzan a practicar un programa de ajuste, para que la restitución de los fondos salga de donde ellos creen que tiene que salir: del esfuerzo del conjunto de la población. Ajuste, mas ajuste. De tal modo, mientras se sometía al país a ese esfuerzo, los acreedores cobraban tasas de interés muy altas, invocando un riesgo-país del Gobierno al FMI o al Tesoro de Estados Unidos.

Hasta aquí las tesis ortodoxas de FMI, pero ahora se agrega una posibilidad insólita: se prevé el no pago cuando el país está tan arruinado que no puede pagar. Entonces se permite una “reestructuración involuntaria de la deuda” (por supuesto “involuntaria”, porque quién no va a querer pagar), que implica alargamiento de plazos (modo fino de llamar a las moratorias), baja de tasas de interés y operaciones de reducción de la deuda (de modo implícito, aceptan la recompra de la deuda a precios de mercado, lo que antes, se decía, estaba prohibido).

Medidas de Política económica del FMI

Incumplimiento de otros países

Esta mayor flexibilidad del FMI no solo se refiere a los planteos teóricos -antes inimaginables- que efectúa con respecto a la deuda externa, sino también a las medidas concretas de política que adoptó durante la crisis de Asia.

Los acuerdos stand-by con el FMI han estructurado las políticas económicas prevalecientes en los países subdesarrollados. Hasta ahora se caracterizaban por una gran rigidez, que imponía límites concretos a los desequilibrios fiscales y de comercio exterior; pautaban las políticas de apertura externa y de privatizaciones; proscribían, por último, cualquier moratoria. Esta inflexibilidad está comenzando a ceder.

En pocos meses, existieron varios acuerdos stand-by con Indonesia, síntoma de que no tenían el efecto esperado. En junio de 1998 se establece un incremento del gasto social equivalente al 7,5% del PIB y –lo que marca una innovación fundamental- se autoriza un déficit presupuestario del 8,5% del PIB a cubrir con el financiamiento internacional, que no se destinará a constituir reservas para pagar deuda externa, sino a satisfacer necesidades sociales.

La segunda innovación es la reacción del FMI frente a la suspensión de pagos. Aquí se presentan dos ejemplos contradictorios.

El primero es el caso de Rusia, que suspendió sus pagos en agosto de 1998. En febrero de 2000, acordó con el Club de Londres que agrupa a los bancos comerciales la reestructuración de 31.800 millones de dólares. Los acreedores disminuyeron la deuda en 11.600 millones y otorgaron un período de gracia de 7 años para las amortizaciones. Emitieron bonos por el resto de los incumplimientos y atrasos, con descuentos de 37,5% para el principal y 33% para los intereses. La tasa de interés comienza por 2,25% y se eleva de modo paulatino hasta el 7,5% anual.

El incumplimiento de la Argentina

Frente a ese tratamiento benigno de incumplimiento de otros países, aparece el caso argentino como la contrafigura. En nuestro caso, el FMI no ofrece ningún nuevo préstamo y endurece su posición negociadora para refinanciar sus propias acreencias, tema que le interesa sobre todo a los organismos financieros internacionales (en caso contrario, empeoraría su calificación de riesgo, con lo cual subiría la tasa a la que le prestan en el mercado internacional). Como condición, trata de imponer un programa de ajuste que impide la reactivación, al que de modo constante le agregan nuevas condiciones, cuando ya se cumplieran las anteriores. Se ha planteado el interrogante; ¿Por qué tanta dureza? El Premio Nóbel de Economía Joseph Stiglitz responde: porque “reflejando los intereses de los acreedores, el FMI quiere ser muy duro con Argentina para asegurarse de que otros países en la misma situación no declaren la cesación de pagos en el futuro. Quiere que los países sepan lo que significa el riesgo de default. Esta es una explicación que he escuchado de gente que ha trabajado incluso en el FMI”. Agrega Stiglitz: “Una posible explicación es que todo el mundo reconoce hoy el fracaso del FMI en Argentina. Y entonces el FMI está muy ocupado en sugerir que el problema no es del FMI sino que el problema es Argentina. Así que criticando a Argentina, ella está tratando de desviar la responsabilidad del FMI. Es lo mismo que hicieron en el Sudeste Asiático”. Agreguemos nosotros: también porque negociaban con un gobierno que se lo permitía.

En el caso de la Argentina, el FMI ha obrado en violación de su Carta Constitutiva. El 91% de la deuda con el FMI se debe al blindaje, que fue contratado por el ex presidente Fernando de la Rúa y sus ministros José Luís Machinea y Domingo Cavallo (fueron 12.450 millones de dólares sobre un total de 13.639 millones). Esos fondos se evaporaron, pues fueron destinados a financiar la evasión de capitales, como lo ha reconocido la Oficina de Evaluación Independiente del FMI; ello implica una violación de la Carta Constitutiva del FMI.

CONCLUSION: hay que aprovechar todos los márgenes de acción

En conclusión, la actual situación internacional plantea mejores condiciones para encarar el problema de la deuda externa. En cada caso habrá que determinar cuáles son las mejores tácticas de negociación o qué medidas unilaterales pueden aplicarse sin daño y con provecho. No se trata de patear el tablero cuando no existe  fuerza para ello o se estima que hay otras vías de acción más convenientes; ni tampoco de aceptar de antemano que no hay nada que hacer y rendirse en lugar de aprovechar los márgenes de acción que siempre existen.

De todos modos, es necesario reconocer lo que ya afirmaba Keynes en los años 1920: “El balance mundial de la deuda se ha trastornado y se ha convertido en desproporcionado y desigual. ¿No es necesario liberar el balance mundial de algunos ítems ficticios que ahora los inflan y conducen a algunos al miedo o a la desesperación y a otros a la imprudencia?”

ALGUNAS EXPERIENCIAS HISTORICAS

Los incumplimientos: una política generalizada.

Uno de los esfuerzos enmascarantes que mejor resultado ha tenido en la Argentina es mostrar el problema de la deuda externa como si siempre los deudores hubieran pagado sin protestar. Se excluye así la posibilidad de incumplimiento, como si se tratara de un pecado capital que nadie hubiera cometido antes, que nos trasladaría de modo automático y para la eternidad al infierno político y económico del mundo entero. Por eso es útil recordar que, en la historia, las deudas públicas internacionales no se pagaron en su totalidad ni con regularidad.

Con respecto a los incumplimientos internacionales, es ilustrativo reproducir las opiniones de John Maynard Keynes, ilustre economista que está al abrigo de cualquier sospecha de extremismo o imprudencia. En 1924 escribía Keynes: “El registro de incumplimientos (defaults) por gobiernos extranjeros de su deuda externa son tan numerosos, y por cierto tan cercanos a ser universales, que es mas fácil tratar con ellos nombrando aquellos que no han incurrido en incumplimientos que aquellos que lo han hecho. Todos los gobiernos extranjeros que han tomado alguna suma considerable en el mercado de Londres han estado en incumplimiento en todo o en parte del servicio de su deuda externa en los pasados veinticinco años, con la excepción de Chile y Japón. (…).En verdad, no es una exageración decir que ha sido muy excepcional en la historia de la inversión extranjera, para un gobierno extranjero cumplir sus compromisos. En adición a aquellos países que incurrieron técnicamente en incumplimiento, existen algunos otros que pidieron prestado en el exterior en términos de su propia moneda y entonces permitieron que esa moneda se depreciara hasta menos de la mitad del valor nominal al cual se habían contratado los préstamos, y en algunos casos a una fracción infinitesimal de él. Los más importantes países en ese grupo son Bélgica, Francia, Italia y Alemania.

Como se ve, el incumplimiento no es una enfermedad infantil del subdesarrollo, sino que tiene una larga historia, sobre todo en los países desarrollados.

Incumplimientos Latinoamericanos

Por supuesto, los países latinoamericanos también tienen lo suyo. En la década de 1930 -en particular hacia 1935- la mayoría de estos países estuvo en mora con respecto a su deuda externa, debido a la disminución del valor de sus exportaciones durante la crisis comenzada en 1929.

Como se señaló en un estudio clásico de la CEPAL, los bonos latinoamericanos en dólares en mora de intereses, o del principal, o de ambos, representaban el 72,2% del total a fines de 1935 y el 85,1% a fines de 1937. Esta falta de pago provocó una fuerte baja en la cotización de los bonos, propicia para su rescate por parte de los países deudores, que así disminuyeron sustancialmente su deuda. De tal modo, los tenedores de bonos latinoamericanos en el exterior tuvieron pérdidas importantes; sin embargo, si se consideran los intereses pagados y los reembolsos efectuados antes de suspenderse los servicios de los bonos, sus pérdidas no fueron grandes; para el conjunto de América Latina llegaron a 58,4 millones de dólares, sobre un capital nominal realmente invertido de 1.935 millones de dólares, de los cuales ya se habían devuelto 1.386 millones y quedaban pendientes 491,1 millones (1000 dólares a precios de 1937 equivalen a 13.300 dólares de 2005). Es decir, no pasó nada.

Incumplimiento Argentino en  1890

En general, se omiten las referencias a la suspensión de pagos de la Argentina durante la crisis de 1890 y las subsiguientes graves dificultades de la casa Baring Brothers. Como lo afirmábamos anteriormente, es un tabú del folklore familiar, equivalente al mal paso dado hace mucho tiempo por una tía vieja. Lo que se ha transmitido a la opinión pública, desde la escuela primaria y por todos los medios de difusión, es que la Argentina siempre ha pagado, conducta ilustrada por aquella frase del Presidente Avellaneda: “Hay dos millones de argentinos que economizarían hasta sobre su hambre y su sed, para responder en una situación suprema a los compromisos de nuestra fe pública en los mercados extranjeros”. Como si no fuera suficiente, en su Mensaje al Congreso en 1877 reafirmaba: “quería, además, agregar una palabra en justa reivindicación de nuestra honra: hemos pagado hasta este momento todo, y hasta casi sin exámen, porque este es uno de los rasgos de nuestro carácter nacional”. Esta es la imagen que se transmite, pagadora de cualquier cosa a no importa qué precio; pero no se dice que nuestra vieja oligarquía terrateniente y sus especuladores anexos estuvieron a punto de ahorrarle el trabajo a Nick Leeson, el joven yuppie instalado en Singapur, que en 1992 hizo quebrar a la legendaria institución fundada en 1762 por Sir Francis Baring.

En realidad, la Argentina le pagó a la Baring mucho más de lo recibido, ya que los intereses eran muy altos y solía “comprarse” el empréstito por una suma menor (es decir, el país recibía la mitad o los dos tercios del valor que se obligaba a pagar); además, no se examinaba mucho -como lo reconoce Avellaneda- si la deuda existía y era o no legítima. Pero en el caso particular de la crisis de 1890, “Argentina no cumplió con el pago de bonos y los Baring fueron dejados con obligaciones por 21 millones de libras (aproximadamente 100 millones de dólares). La casa Baring fue salvada por la intervención del Banco de Inglaterra y un importante grupo de banqueros de la City de Londres, incluyendo los Rothschild”. Estas frases de la enciclopedia Británica sintetizan el juicio de los países desarrollados.

Una síntesis de lo ocurrido muestra algunos rasgos que vuelven a repetirse en los planteos de un siglo después: primero, la crisis siguen a un período de intensa especulación, más aún, es su consecuencia; segundo, la forma de forzar a negociar a los acreedores fue la suspensión de los pagos; tercero, frente a la posibilidad cierta del no pago por tiempo indefinido, los acreedores consintieron, tres años después de la crisis, en rebajar sustancialmente las tasas de interés y en soportar pérdidas de capital; cuarto, el sistema financiero internacional -y el británico en particular- se movilizaron a fondo para el salvataje de la casa Baring Brothers; quinto, el costo del “ajuste” cayó sobre los grupos internos de bajos ingresos y sobre los tenedores externos de bonos, que eran principalmente particulares y no bancos o gobiernos.

Incumplimiento de Gran Bretaña después de la segunda guerra mundial.

Un ejemplo de repudio parcial de la deuda, que atañe de modo cierto a la Argentina, es el realizado por Gran Bretaña al final de la Segunda Guerra Mundial. En ese momento debió pagar la deuda contraída durante el conflicto, tal como estipuló en el acuerdo Miranda-Eady, del 17 de septiembre de 1946. Pero el gobierno británico declaró la inconvertibilidad de la libra esterlina el 20 de agosto de 1947. De tal modo, los saldos acumulados por la Argentina y bloqueados por el Banco de Inglaterra solo podían utilizarse para pagos dentro del área de la libra esterlina. Parte importante de este saldo fue empleado en la compra casi forzosa de los ferrocarriles ingleses.

Esta expoliación histórica prueba como los países más desarrollados utilizan su poder político y económico para pagar sus deudas en moneda nacional inconvertible, lo que consideran una inaceptable aberración cuando el que pretende hacerlo es un país subdesarrollado. Se ratifica así, una vez más, que el problema del pago de la deuda externa es de carácter político y que las soluciones no dependen del honor que obliga a honrar las deudas, sino de la relación de fuerzas existente.

El manejo del valor de los bonos: el caso de Brasil en el decenio de 1930.

La recompra de bonos.

Cuando la deuda se establece en bonos, quienes los emiten tienen la posibilidad de influir sobre su valor: basta con que incurran en incumplimientos, para que su cotización se derrumbe; en ese momento, puede recomprar su propia deuda a precios muy bajos.

Esta caída de la cotización puede producirse sin que el gobierno la provoque; simplemente, la situación económica del país puede desvalorizar los bonos que emita. Como se señaló mas arriba, antes del Plan Brady la deuda argentina se cotizaba al 18% de su valor nominal, de donde se deduce que los 31.600 millones de dólares que se convirtieron en bonos se podían haber recomprado por 5.688 millones de dólares (recordemos que para realizar la operación de los bonos, hubo que comprar un bono cupón cero por 3.600 millones de dólares). Por su parte, México recompró en secreto 8.000 millones de dólares de su deuda. Otro caso parecido es el de Nicaragua, que en diciembre de 1995 compró el 81% de su deuda de 1.400 millones de dólares con la banca comercial pagando el 8% de su valor nominal. En el sector privado, Citicorp vendió a Morgan sus bonos de Brasil. Antes, en el decenio de 1930, Perú había recomprado el 31% de su deuda. Actualmente, las mayores instituciones financieras privadas  ofrecen a los países la recompra en secreto de su deuda en el mercado secundario.

El caso de Brasil en el decenio de 1930.

Para ilustrar este tema, nos referiremos al caso del Brasil hacia el final del decenio de 1930, en donde el Presidente Getulio Vargas y su Ministro de Finanzas Oswaldo Aranha estructuraron una negociación política y técnica para pagar menos sin suscitar conflictos internacionales. Además, se trataba de negociaciones sobre una deuda que consistía en bonos, tal como ocurre hoy con la mayor parte de la deuda de América Latina y, en mayor grado, de Argentina.

Durante el Estado Novo del Presidente Getulio Vargas, en 1937, el gobierno suspendió los pagos de intereses de la deuda externa. Sobresale en primer término, la decisión política de enfrentar el problema, para lo cual se entabló una negociación dura con Estados Unidos, que en esos momentos de grave tensión internacional con Alemania, daba prioridad a la adhesión política de Brasil. Con ello, se obtuvieron préstamos elevados y blandos; además, se aseguró la benevolencia de Estados Unidos para manejar la deuda externa de modo favorable al Brasil, lo que no fue tan dificultoso, porque la mayor parte de los bonos de la deuda estaban en manos de inversionistas ingleses.

Después, continuó una instrumentación para llevar a la práctica la devaluación de los bonos de la deuda externa de Brasil. Para ello, el gobierno brasileño contrató al financista inglés Sir Otto Niemeyer (el mismo que años antes había concebido y estructurado el Banco Central de la Argentina), quien estableció siete categorías de bonos; a algunos se les pagaba la totalidad de los intereses, a otros una parte, y al resto nada; se decidió también asignar fondos para la recompra de bonos en incumplimiento, cuyo valor, por supuesto, había caído.

De tal modo, el gobierno de Brasil planificó la recompra de bonos depreciados por su propio incumplimiento, determinado a su vez por la crisis internacional. Los profesores Eichengreen y Portes en el citado artículo referido a la deuda de Brasil en los años 1930 que publicó The World Bank Economic Review, afirman que “la recompra de bonos depreciados por incumplimiento constituyen un modo de eliminar costosos errores de préstamos. Removiendo el residuo en el mercado de bonos no redituables, se hace posible cotizar nuevas emisiones de valores en la bolsa y recomenzar el proceso de préstamos. Recompras son también reventas -es decir, transacciones voluntarias por parte de los tenedores de bonos- y como tales representan la solución de mercado al problema de cómo distribuir las pérdidas asociadas con un préstamo no satisfactorio”.

Los gobiernos de los países a los que pertenecían los tenedores de bonos mostraron una gran discreción. La administración Roosevelt adoptó una política de no intervención en las negociaciones entre los tenedores de bonos y los gobiernos deudores; y el gobierno del Reino Unido consideró al tema como de naturaleza privada. El Secretario del Interior de Estados Unidos, Sr. Harold Ickes, decía que “no hay compulsión para invertir en empresas extranjeras y debe serlo a riesgo de inversor”. A su vez, Sir John Simon, del British Foreign Office escribía en 1934: “mi predecesor Lord Palmerston, que no es visto en general como negligente con respecto a la defensa de los intereses británicos, enunció la doctrina que si los inversores eligen comprar bonos de un país extranjero que devengan una alta tasa de interés, prefiriéndolos a los bonos del gobierno británico que generan una baja tasa de interés, no pueden reclamar que el gobierno británico intervenga en el caso de incumplimiento.

En el mencionado estudio de Eichengreen y Portes se llega a importantes conclusiones:

Primero, que la suspensión unilateral del servicio de la deuda permitió asignar esos fondos a inversiones y crecimiento; no obstante, esta política podía crear incertidumbre y complicaciones con respecto a las inversiones externas, al comercio y a las relaciones diplomáticas con los países acreedores. Segundo, que las presiones de los gobiernos de los países desarrollados en ese momento no fueron fuertes, porque su sistema bancario no corría peligro y porque la cercanía de la Segunda Guerra Mundial inclinaba a presionar a los acreedores a la moderación ante el riesgo de que países deudores se inclinaran por Alemania. Tercero, que la recompra de bonos por los gobiernos que los habían emitido, después de haber incurrido en incumplimiento, provocaron el enojo de los pequeños tenedores de bonos. Cuarto, que la provisión de créditos financieros de largo plazo y el otorgamiento de créditos comerciales concernía a grupos acreedores diferentes, con muy pocos lazos entre sí; la posición de los acreedores no sólo se debilitaba por las divergencias entre países, sino también por la diferencia entre préstamos financieros y comerciales. Quinto, que en esa época era más frecuente el incumplimiento por la dificultad de movilizar moneda nueva.

Las enseñanzas que surgen del manejo de la deuda externa que realizó el gobierno de Brasil en los años 1930 son múltiples. Ante todo, muestran cómo en una negociación eficaz son necesarios la voluntad política, los acuerdos políticos y la ejecución económica.

Las Moratorias

La moratoria es el plazo que se otorga para solventar una deuda vencida. En la historia, la utilización de la moratoria ha sido frecuente y se remonta a la antigüedad griega y se la encuentra en Roma. La primera moratoria general fue decretada por Justiniano en el año 555, cuando los francos invadieron Italia. En la Edad Media, en Francia existieron moratorias que favorecieron a quienes estaban endeudados con judíos y a los que habían participado en las Cruzadas. Con posterioridad, las moratorias fueron un recurso usual durante las crisis y se utilizaron durante la Guerra de los Treinta Años y la Guerra de Sucesión de España; después de la paz de Tilsit en Prusia (1807) y en Francia en 1870. Durante la Primera Guerra Mundial la decretaron casi todos los Estados a favor de los combatientes o en general; y en la crisis de los años 1930 fue de amplia aplicación; en algunos países, como Alemania, Austria, Rumania y Grecia, las restricciones cambiarias impusieron en la práctica una moratoria de pagos externos. En 1931, Estados Unidos decretó una moratoria de las deudas intergubernamentales por un año; y en 1933 una moratoria bancaria para prevenir las consecuencias del pánico financiero. En 1933, el gobierno conservador argentino sancionó la ley de moratoria hipotecaria.

Como se advierte en la rápida ojeada histórica precedente, cuando se propone una declaración de moratoria de la deuda (interna o externa) no se está incitando al pecado ni a la subversión, sino aplicando un remedio (así lo califica la Suprema Corte de los Estados Unidos) usual en épocas de crisis, que en sustancia constituye un reaseguro del sistema. Es obvio que la acción política consiste en la elección de alternativas viables, de acuerdo con las preferencias de quien la efectúa. Para los acreedores extranjeros, si la alternativa es el pago inmediato o la moratoria, exigirán el pago; pero si la opción se plantea entre una moratoria con fechas ciertas o un incumplimiento generalizado e indefinido, y no tienen la posibilidad de modificarla, es probable que acepten la moratoria.

La doctrina jurídica Argentina

Con respecto a los casos de incumplimiento en el pago de la deuda externa, la tradición jurídica argentina ha tomado posición, a través de las llamadas doctrinas Calvo y Drago.

El jurista Carlos Calvo enunció en 1868 su doctrina, que sostiene la jurisdicción final de las cortes locales sobre pleitos de extranjeros, con una negación del privilegio diplomático. En general, se la restringe a los contratos pactados entre gobierno y un extranjero y establece, primero que el extranjero “renuncia a todo derecho a formular un reclamo diplomático con respecto a los derechos y obligaciones derivados del contrato”; y segundo, designa como jurisdicción para resolver las controversias “a las cortes locales, sin derecho a reclamar la interposición diplomática del gobierno extranjero”.

La doctrina Drago fue formulada en 1902 por el entonces Ministro de Relaciones Exteriores de la Argentina, doctor Luis M. Drago, frente al bloqueo de los puertos venezolanos por la intervención conjunta de Gran Bretaña, Italia y Alemania, que procuraban obtener por la fuerza el pago de créditos reclamados por ciudadanos de esos Estados. Sostenía Drago que “no puede haber expansión territorial europea en América, ni opresión de los pueblos de este continente, porque una desgraciada situación financiera pudiese llevar a alguno de ellos a diferir el cumplimiento de sus compromisos. (…). La emisión del empréstito y de la obligación es un acto de soberanía; el acreedor conoce que el pago puede ser rehusado o la deuda reducida por un acto similar, que los remedios civiles están vedados y que el Estado es el solo juez de su capacidad de pago”.

Doctrina Drago

La nota argentina conocida como “doctrina Drago” tuvo su origen en la acción mancomunada de Alemania, Inglaterra y Roma para imponer por la fuerza, a Venezuela, el pago de sus deudas exteriores y la atención a las reclamaciones pecuniarias de los residentes extranjeros. Las costas venezolanas fueron bloqueadas y bombardeadas por naves de guerra alemanas e inglesas desde el 9 de diciembre de 1902 y parte de enero de 1903.

El doctor Luis María Drago, Ministro de Relaciones Exteriores, a principios del siglo XX sostuvo que la imposibilidad de un Estado empobrecido para cumplir con sus compromisos internacionales no habilitaba la utilización de medios reñidos con el derecho para asegurar el cobro, porque actuar de ese modo no haría sino aumentar las calamidades transitorias de la insolvencia, y explicó en la Cámara su intervención: «Después de mucho meditar redacté la nota que hoy es conocida y la sometí a la consideración del presidente de la República”.

«Desde luego, se advierte a este respecto que el capitalista suministra sus dineros a un Estado extranjero, y tiene siempre en cuenta cuáles son los recursos del país en que va a actuar y la mayor o menor posibilidad de que los compromisos contraídos se cumplan sin tropiezo. Todos los gobiernos gozan por ello de diferente crédito, según su grado de civilización y cultura y su conducta en los negocios, y estas circunstancias se miden y se pesan antes de contraer ningún empréstito, haciendo más o menos onerosas sus condiciones, con arreglo a los datos precisos que, en ese sentido, tienen perfectamente registrados los banqueros. Luego el acreedor sabe que contrata con una entidad soberana, y es condición inherente de toda soberanía que no puede iniciarse ni cumplirse procedimientos ejecutivos contra ella, ya que ese modo de cobro comprometería su existencia misma, haciendo desaparecer la independencia y la acción del respectivo gobierno. Entre los principios fundamentales del derecho público internacional que la humanidad ha consagrado, es uno de los más preciosos el que determina que todos los Estados, cualquiera que sea la fuerza de que dispongan, son entidades de derecho perfectamente iguales entre sí y recíprocamente acreedoras por ello a las mismas consideraciones y respetos.  El reconocimiento de la deuda, la liquidación de su importe pueden y deben ser hechos por la nación, sin menoscabo de sus derechos primordiales como entidad soberana; pero el cobro compulsivo e inmediato en un momento dado, por medio de la fuerza, no traería otra cosa que la ruina de las naciones más débiles y la absorción de su gobierno con todas las facultades que les son inherentes por los fuertes de la tierra. No pretendemos de ninguna manera que las naciones sudamericanas queden, por ningún concepto, exentas de las responsabilidades de todo orden que las violaciones del derecho internacional comportan para los pueblos civilizados. No pretendemos, no podemos pretender que estos países ocupen una situación excepcional en sus relaciones con las potencias europeas, que tienen un derecho indudable de proteger a sus súbditos tan ampliamente como en cualquiera otra parte del globo, contra las persecuciones o las injusticias de que pudieran ser víctimas. Lo único que la República Argentina sostiene, y lo que vería con gran satisfacción consagrado, con motivo de los sucesos de Venezuela, por una nación que, como los Estados Unidos, goza de tan gran autoridad y poderío, es el principio ya aceptado de que no puede haber expansión territorial europea en América, ni opresión de los pueblos de este continente, porque una desgraciada situación financiera pudiese llevar a algunos de ellos a diferir el cumplimiento de sus compromisos. En una palabra, el principio que quisiera ver reconocido es el de que la deuda pública no puede dar lugar a la intervención armada, ni menos a la ocupación material del suelo de las naciones americanas por una potencia europea».

La doctrina Drago, asumida como una demostración del progreso de la civilización por el uso de la fuerza o de la sinrazón cobró aplicabilidad en el mundo entero.

Doctrina Espeche Gil

El embajador Miguel Ángel Espeche Gil es autor de una tesis que promueve rever la deuda externa por la cual impulsa, desde 1980, una solución jurídica para la deuda de los países en desarrollo por medio de un pedido de opinión consultiva a la Corte Internacional de Justicia de La Haya. En especial, sobre la ilegitimidad y la ilicitud del alza unilateral de los intereses.

La Doctrina Espeche fue adoptada por el Parlamento italiano, ante los excesos en el pago de la deuda externa de los países en desarrollo. En la Argentina, la Cámara de Diputados aprobó el 23 de octubre de 1996 un proyecto de ley que, finalmente, no llegó al Senado.

La tesis de Espeche Gil cuestiona la legitimidad de la deuda externa a raíz del alza unilateral de los intereses. En los años 90, de hecho, los países de América latina habían pagado en intereses y en servicios dos veces su deuda primitiva.

Deuda ilegal, deuda odiosa, deuda inmoral?

Quienes ya analizaban el tema de la Deuda Externa en los años ´80, concluían que ésta tendía a ser no solo una carga insoportable, sino también un instrumento de dominación, como acaba de denunciarlo con mucha pertinencia y precisión el Episcopado católico. En ese propósito de subordinación el Fondo Monetario Internacional (FMI) jugaba un rol central, como inspirador y motor del endeudamiento, como persuasor y amansador de gobernantes, mayorías legislativas y órganos mediáticos. Con el paso de los años -y sobre todo a partir de la crisis de diciembre de 2001- estas nociones se fueron haciendo, felizmente, convicción colectiva.

A comienzos de 1984, al concluir la dictadura militar, se pudo haber rechazado la deuda contraída por los usurpadores del poder político. Se pudo haber erigido un clara doctrina sobre la invalidez de los actos financieros que comprometieron al país, como consecuencia de la ruptura de la legitimidad democrática.

Increíblemente, se desperdició esa oportunidad singular. Por el contrario, se siguió incrementando la deuda hasta el punto en que adquirió dimensión de catástrofe pública. Casi veinte años después, cuando cayó el gobierno de Fernando de la Rúa, se proclamó el default como un acto de salvación nacional. Pero afirmar que no se ha de pagar una deuda, es reconocer que existe y que es exigible. De nuevo en el 2001, como en 1984, la clase política manifestó su superficialidad y su incapacidad para un enfoque hondo y raigal del endeudamiento.

A diferencia de otros ámbitos en los que marca una clara ruptura con el pasado, el nuevo gobierno exhibe ahora una política respecto al endeudamiento sobre la que es preciso formular algunas advertencias.

Por de pronto, hablar de una quita supone, una vez más, que se reconoce como debido el total de la misma. Proponer pagar menos importa admitir que se debe más. Como en 1984 y en 2001, Argentina deja pasar la ocasión de un cambio importante, de una cesura o corte históricos y omite nuevamente los grandes planteamientos en los que puede hacerse fuerte; los cuestionamientos de principio sobre la legitimidad y exigibilidad de importantes segmentos de la presunta deuda; el rechazo in límine de la pretensión de muchos de los acreedores. Quedan así voluntariamente cancelados, por su propio beneficiario, los cruciales capítulos de la invalidez constitucional de la deuda, de su rechazo en los términos de la doctrina de la Deuda Odiosa, de la posible aplicación de la doctrina Espeche Gil, del examen de los diversos segmentos de un endeudamiento que es plural y heterogéneo y, lo último pero no lo menor, el escrutinio severo de las gravísimas responsabilidades ético-juridicas habidas en esta materia crítica.

La consideración Constitucional

La capacidad de endeudamiento del Estado ha sido objeto de dos normas, la de los incisos 3 y 6 del artículo 67 de la Constitución (ahora, después de la reforma de 1994, 4 y 7 del artículo 75). Ambas confieren aptitud en esta materia al Congreso nacional. No se trata de una adjudicación caprichosa, sino coherente con toda la historia del constitucionalismo. El endeudamiento público es cometido del Poder Legislativo porque en éste y sólo en éste están representados quienes a la postre van a tener que soportar el pago de ese endeudamiento: los ciudadanos de la Nación.

Debe subrayarse que ninguno de los otros poderes del Estado tiene en las normas de los artículos 86 y 100 (ahora 99 y 116) de la Constitución -que enumeran sus atribuciones- ninguna competencia que de algún modo, así sea remotamente o por extensión, pueda significar una coparticipación en materia de endeudamiento público. Esa falta constitucional de competencia es aún más obvia cuando la deuda procede de las obligaciones que contrajeron los usurpadores violentos de los órganos del Estado, a través de la comisión del delito de rebelión.
Dicho de otro modo, las dictaduras militares constituyen inequívocas situaciones en las que la concertación de deudas no puede obligar al Estado, una vez recuperada la democracia, sino pasa por el control del Congreso, que tiene facultad expresa de arreglar la deuda interna y externa de la Nación.

Pocos meses después de restablecidos los poderes constitucionales, el mayor de los constitucionalistas argentinos, Germán J. Bidart Campos, reclamó la intervención del Congreso con estas palabras: «no estamos juzgando motivaciones, estilos, ni tecnicismos satisfactorios para poner en orden esta pesada carga de la deuda exterior. Estamos ante otra cosa: que el Congreso -y no el Poder Ejecutivo- es el órgano de poder al que la Constitución señala para «arreglar» aquella deuda. Y un Congreso que bastante febrilmente ha asumido su rol legisferante no ha tomado la carta que debiera haber tomado en el arreglo de la deuda».

La deuda externa nunca fue arreglada; ni entonces ni después. Nadie quiso hacerlo. Ni el poder ejecutivo ni las cambiantes mayorías legislativas. Se siguió avanzando alegremente en el endeudamiento y en las viciosas negociaciones, proclamadas como exitosas, con el FMI, como si la Constitución no existiera. Pero la Constitución existe y la deuda externa carece de validez constitucional mientras no sea arreglada por el Congreso, cosa que en ningún momento ha ocurrido.

Es muy importante oponer esta razón fundamental a los acreedores.

La Deuda Odiosa.

En 1898, al cabo de la guerra con España por la isla de Cuba, Estados Unidos inventó la doctrina de la Deuda Odiosa, cuya formulación más simple es la inexigibilidad de las obligaciones que se contraen y pesan sobre el pueblo sin que las mismas hayan significado algún beneficio para éste. Se trataba de que los banqueros españoles no pudieran cobrar los préstamos hechos al gobierno colonial de Cuba. Se decía, con razón, que el pueblo de Cuba » no tuvo voz» en el endeudamiento. Ahora mismo, en Irak, Estados Unidos reflota sin mayor estruendo la teoría, tratando de que ese país ocupado se alivie de la deuda contraída con los europeos.

Menor tacha de oportunismo tiene el caso Tinoco, el más resonante ejemplo de absolución de un Estado por las responsabilidades de sus deudas. Involucró, en el primer cuarto del siglo XX, a los gobiernos de Costa Rica y Gran Bretaña. El presidente Federico Tinoco, un dictador costarricense, había garantizado a una petrolera británica una concesión autorizada por él y aprobada por la Cámara de Diputados.

Simultáneamente, el Royal Bank of Canadá otorgó un préstamo a Costa Rica. Sin embargo, según la Constitución de Costa Rica, un contrato que estipula ventajas impositivas (era el caso), necesitaba la aprobación de las dos Cámaras legislativas, como ocurre en Argentina con el arreglo de la deuda externa. Luego de la caída de Tinoco, el nuevo gobierno repudió el contrato argumentando que quienes lo habían acordado actuaron fuera de su competencia. La disputa suscitó una controversia ante la Corte Internacional de La Haya, donde las partes confiaron el conflicto a un árbitro peculiar: el ex presidente de Estados Unidos William Taft, a la sazón presidente de la Corte Suprema de su país. En 1923, el fallo del juez Taft desestimó la demanda y respaldó la posición costarricense. En substancia el fallo alegaba que las «transacciones que en sí mismas no constituyeron transacciones de naturaleza ordinaria y estaban viciadas de irregularidades -como las que padece el endeudamiento argentino por falta de participación del Congreso-.
Haber invocado en estos años la Doctrina de la Deuda Odiosa hubiera tenido doble pertinencia. Por un lado, es claro que la deuda externa, en alguno de sus segmentos dominantes, fue una alquimia financiera que permitió que nada entrara realmente al país y que, a través de simbolismos digitalizados, bancos y multinacionales se pudieran transferir dólares a casas matrices o cuentas en el exterior. No hay una sola obra pública, un solo hospital, un solo programa vial o de cualquier otro ámbito del desarrollo que se haya financiado con el endeudamiento externo.

La Constitución quiere que sea el Congreso quien contraiga deuda pública. En el caso de la deuda privada convertida en pública en 1982, no fue el Congreso, ni el Poder Ejecutivo (inconstitucionalmente delegado por el Art. 48 de la ley permanente complementaria del presupuesto), ni siquiera un ministro del Poder Ejecutivo sino un órgano subministerial el que creó uno de los segmentos onerosos de la deuda pública externa. Si no hay duda que toda la deuda externa contraída al margen del Congreso debe ser arreglada por éste para que valga como tal, ¿qué decir de esta deuda privada transformada en pública por un acto de prestidigitación del Banco Central, de los cómplices de la dictadura ocupantes de esa institución?
No hay la menor duda de que este engendro clama a gritos destemplados la muy razonable invocación de la doctrina de la Deuda Odiosa. ¿Qué más «viciado de irregularidad», para usar las palabras de William Taft? Ningún hecho expresa mejor la evidente voluntad de utilizar el endeudamiento de todo el pueblo a favor de un limitado grupo de personajes y empresas, cuyos nombres debieran estar inscriptos en algún lugar público para contrarrestar la débil memoria colectiva y como simple anuncio de un asomo de decencia en la vida pública argentina.

La doctrina de la Deuda Odiosa no es una antigualla perdida en la historia económica. Tiene un sitio en Internet: www.OdiousDebts.org. Como se ha dicho, Estados Unidos la invoca ahora contra Alemania, Francia y Rusia, acreedores de Irak, para quedarse, si puede, con un país petrolero libre de deudas.

La Corte Internacional de Justicia

También se ha dejado de plantear la cuestión de la deuda ante el órgano jurisdiccional internacional, según la tesis de un notable diplomático argentino, el embajador Miguel Angel Espeche Gil, consistente en aplicar el derecho internacional público y llevar la cuestión de la deuda externa a la Corte Internacional de Justicia mediante el Procedimiento Consultivo. En consonancia con una visión realista y ante el agravamiento de la situación de la deuda, la XII Conferencia Interparlamentaria Unión Europea-America Latina, realizada en Bruselas en junio de 1995, pidió a los Estados miembros de los dos parlamentos que tomaran las iniciativas oportunas, buscando el apoyo de otros países del mundo, a fin de que la Asamblea General de las Naciones Unidas solicitara a la Corte Internacional de Justicia de La Haya un dictamen consultivo que permitiese afrontar el problema de la deuda externa conforme a los principios generales del derecho internacional contemporáneo.

La declaración recogía y hacía suya la tesis sustentada por Espeche Gil desde 1984, cuando fue adoptada en el XV Congreso del Instituto Hispano-Luso-Americano de Derecho Internacional, en Santo Domingo, en marzo de 1989. Esta línea de acción fue tan eficaz que incluso países acreedores, como Italia, llegaron a aprobar en sus Parlamentos la decisión de pedir a la Asamblea general la consulta sobre la legitimidad de la deuda externa latinoamericana.

Todos estos esfuerzos internacionales, con claros protagonismos argentinos y latinoamericanos, han sido ignorados y postergados por un tratamiento del problema que es pura y cruda anomia, puro y simple empirismo cuantitativo, como si el deber ser no existiera y todo pudiera resolverse como una práctica mercantil, cuando se trata de un tema rigurosamente jurídico. Una actitud que desguarnece a la Nación argentina y facilita el camino de los presuntos acreedores.

No reconstruir el proceso de formación de la deuda, no discriminar sus diferentes bloques -algunos tan escandalosamente anómalos como el de la estatización de la deuda privada-,e ignorar el pasado, parecen ser los elementos de la actitud con la que se intenta negociar. Incluir en el grupo de bancos negociadores al Merril Lynch, de oscura ejecutoria en el llamado «canje de la deuda» agrega incertidumbre y peligrosa opacidad al panorama. La ley 25.780, aprobando las compensaciones a los bancos reclamadas por el FMI agrega un signo preocupante a la negociación.

No debiera olvidarse que el endeudamiento ha sido la ocasión para que se cometieran innumerables ilícitos. La sentencia dictada en la denuncia hecha por Alejandro Olmos los describe con mucha precisión. Ese pronunciamiento fue enviado el Congreso para que éste obrara en consecuencia. Pero las mayorías legislativas desviaron la mirada, como si el asunto de la deuda, en el que el Poder Legislativo tiene específica y excluyente responsabilidad constitucional, les fuera ajeno.

El clima de ilicitud recién aludido permite evocar lo establecido por la Comisión de Iustitia et Pax en el documento «Al Servicio de la Comunidad Humana: Una Consideración Ética de la Deuda Internacional», cuyo punto III, 2 dice: «Aceptar la corresponsabilidad internacional significa para los países en desarrollo proceder a un examen de las causas que han contribuido a aumentar la deuda (…) Un examen exacto de la deuda actual revelará la particularidad de cada país en desarrollo, tanto de las causas internas como de las soluciones y la posibilidades futuras (…) Las categorías que detentan el poder en los países en desarrollo deben aceptar que sus comportamientos y sus eventuales responsabilidades en el endeudamiento de sus países sean aclarados: negligencia en la instalación de estructuras adecuadas o abuso de las estructuras existentes (fraudes fiscales, corrupción, especulaciones monetarias, fuga de capitales privados, coimas en los contratos internacionales. Este deber de transparencia y veracidad ayudaría a establecer mejor la responsabilidad de cada uno, evitar las sospechas injustificadas y a proponer las reformas adecuadas y necesarias tanto para las instituciones como para los comportamientos».

Ese deber de transparencia y veracidad también ha sido completamente omitido. Su cumplimiento no solo hubiera neutralizado muchas pretensiones de presuntos acreedores. También hubiera contribuido a crear la atmósfera de rectitud y vocación ética propia de un nuevo ciclo histórico.

Deuda legítima y deuda ilegítima

En el caso de la deuda externa Argentina, se han cometido serias irregularidades que determinan la ilegitimidad de la Deuda Externa, la gama de irregularidades cometidas por los acreedores externos y sus socios locales vician de nulidad  toda la operación:

1º Haber sido contraída  la deuda por un gobierno usurpador. 

2º Haberse estatizado ilegítimamente la deuda privada.

3º Cobrarse deudas ya pagadas.

4º Cobrarse intereses usurarios.

5º Cobrarse intereses sobre intereses, es decir, se capitalizaron intereses lo que en el derecho privado se conoce con el término de anatosismo.

6º Otorgarse auto créditos que figuran como deuda externa.

7º Renunciarse a la inmunidad del estado soberano.

8º Haberse eximido del pago de impuestos nacionales.

9º Aplicación la teoría de  la imprevisión por la cual los acreedores cambiaron unilateralmente las condiciones de los contratos en especial las tasas de interés que llegaron en el año ’80 al 20% cuando originariamente en el año ’76 eran del 6% de modo que resultaron ruinosos para los deudores, quienes no podían prever tales alteraciones.

En rigor de verdad, la deuda requiere ser negociada tramo por tramo y parte por parte. Queda en claro que la deuda contratada bajo el último gobierno militar entre 1976 y 1983 es claramente ilegítima en sus orígenes, destino, y aspectos formales que hacen a la misma.

La pregunta obvia, entonces, se impone: si el gobierno del «proceso» fue ilegítimo, ¿por qué debemos hacernos cargo de pagar las ilegítimas deudas que contrataron a través de sus operadores políticos, económicos y financieros de entonces? ¿Por qué debemos pagar esa deuda más sus intereses que hoy conforman más de la mitad de la deuda externa argentina y que fuera generada por figuras emblemáticas de aquél oprobioso gobierno como lo son José Alfredo Martínez de Hoz, Jorge Wehbe, Domingo Cavallo, Roberto Alemann, Adolfo Diz, Guillermo Walter Klein, José Luis Machinea y tantos más?

Se nos responderá que buena parte de esa deuda que originalmente se repartía entre unos veinte bancos, hoy gracias al ingenioso Plan Brady concertado por Menem y Cavallo, se ha atomizado entre unos dos millones de inversores. Responderemos que toda inversión implica riesgo y que haber invertido en bonos de deuda contratada por un gobierno ilegítimo, golpista y antidemocrático claramente contenía una cuota de riesgo. Se nos responderá que entre esos millones de inversores hay ciudadanos y empresas argentinas incluyendo a las AFJP. Responderemos diciendo que nuestro objetivo es obligar a todas las partes a sentarse en la mesa de negociación para ver como se resuelve un problema gravísimo que es un problema de todos y no solo un problema del pueblo argentino respecto del cual se pretende resolverlo en forma simplista haciendo que se lo resuelva únicamente con nuestro y solamente nuestro sacrificio.

Es hora que se sienten a esa mesa de negociaciones el gobierno, los bancos internacionales, los fondos de inversión, el FMI y otros entes multilaterales, y todos los demás actores en este verdadero drama de la deuda externa.

Ello implica elaborar un conjunto de ejes estratégicos para abordar el problema de la deuda externa y determinar qué parte de la deuda es legítima y que parte no lo es. El pago riguroso de nuestra deuda legítimamente contratada nos generará la credibilidad necesaria para renegociar los tramos cuya legitimidad esté puesta en duda por diversas razones.

Luego debemos determinar de lo que corresponda pagar, cómo se condicen los compromisos con nuestras reales posibilidades de pago, procurando negociar un tratamiento arancelario más favorable para nuestros productos en determinados mercados y toda una amplia serie de factores políticos, jurídicos, económicos, y financieros que deben ser evaluados en su justa proporción.

La deuda comercial por importaciones y la deuda de proveedores de bienes de capital son dos rubros no se encuentran cuestionados.

El cuestionamiento, en su mayor parte, se trata de deuda privada, por el tipo de transacciones a que se refieren.

Lo que concierne directamente al Estado es la Deuda Pública.

La relación de estos puntos con la Deuda Pública puede estar en la provisión de divisas por el cambio de situación de los deudores privados a causa de la devaluación.

Deuda con organismos internacionales:

No se cuestiona su legitimidad. Debe negociarse su cumplimiento en la medida en que no perturbe el funcionamiento de los servicios básicos del Estado y que permita retomar el desarrollo.

Deuda Financiera:

1- En lo que respecta a la suba unilateral de las tasas de interés -que determinó el aumento abusivo de la deuda originada en la década del 70 y sus consecuencias, que hicieron que los montos de capital original se pagaran varias veces por el pago de servicios e intereses-  corresponde  la vía del procedimiento consultivo ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya en los términos de la denominada “Doctrina Espeche”, que propicia la presentación de un proyecto de resolución en la Asamblea General de las Naciones Unidas para que ésta pida al tribunal mundial una opinión consultiva sobre los aspectos jurídicos de la deuda externa.

El procedimiento consultivo corresponde no tanto porque afecta a varios países deudores sino porque hay un conflicto de naturaleza internacional presente aunque concerniera a un solo país.

2- Es necesario profundizar la investigación sobre la legitimidad de la deuda pública argentina  efectuada en el juicio de Alejandro Olmos y el fallo del Juez Ballesteros y obtenerse la verificación de los créditos y su cuantificación.

3- El Plan Brady, reconocimiento de obligaciones impuesto abusivamente por la parte acreedora  y la prevaricación de funcionarios argentinos (negociación fraudulenta, soborno de negociadores, violación de deberes de funcionario público, etc.), debe analizarse a la luz de la doctrina jurídica contenida en el artículo 732 y concordantes del Código Civil, como una de las vertientes de la ilegitimidad de la deuda.

4- El “blindaje” del 2000 y el “megacanje” del 2002 deberán ser analizados en sus distintos aspectos de ilegitimidad invocados en diversas causas judiciales y administrativas.

Ilegitimidad de la Deuda por Alejandro Olmos

Desde el año 1976 hasta la actualidad, la deuda externa ha producido una extensa secuela de daños y víctimas fatales, por el terrorismo de estado necesario para imponerla, la represión,  el hambre, la falta de atención médica, epidemias descontroladas, abandono, miseria, suicidios por desesperación; destrucción del aparato científico, tecnológico e industrial por el caos social generado, por el vaciamiento y la fuga de capitales, el despojo a los ahorristas internos, etc.

Desde el año 2000 está en poder del Congreso de la Nación el expediente de la causa 14467 caratulada «Alejandro Olmos s/Denuncia», substanciada ante el Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional N° 2  Sec. N° 4 , el que contiene toda la investigación judicial que acredita el carácter ilícito y fraudulento de la mal llamada «Deuda Externa Argentina» contraída en el periodo 1976-1983 . Desde entonces el expediente se halla archivado en los cajones de los legisladores que al ignorarlo incurren (como tantas otras veces) en una violación masiva de los deberes de funcionario público.

El Juicio 

En Abril de 1982 (todavía bajo el gobierno de la dictadura militar, y en plena vigencia del terrorismo de estado) Alejandro Olmos denunció ante la justicia, llevando para ello investigaciones que fueron fruto de su esfuerzo personal, las maniobras ilícitas mediante las cuales se había contraído la deuda. Cinco jueces se sucedieron en el trámite de la causa: Miguel Del Castillo, Martín Anzoátegui, José Dibur, Ricardo Weshler y Jorge Ballesteros. Este último puso fin a la causa a través del pronunciamiento dictado el 13 de Julio de 2000, dos meses y medio después del fallecimiento de Olmos (24 de Abril de 2000).

Aunque se tomaron una gran cantidad de declaraciones y se acumularon una gran cantidad de pruebas, se dictó un solo procesamiento; el de Martínez de Hoz. En la sentencia Ballesteros reconoció que Olmos tenía razón pero sobreseyó a Martínez de Hoz por prescripción de la acción penal y envió el expediente al Congreso de la Nación.

Después de 18 años de esfuerzos, Alejandro Olmos falleció sin poder ver concretado su objetivo. Martínez de Hoz y los otros responsables quedaron en la más absoluta impunidad, de hecho la mayoría de los funcionarios del proceso involucrados continuaron su ardua labor en favor de los bancos durante los siguientes gobiernos democráticos, silenciando todas las investigaciones sobre la deuda, generando un endeudamiento aún mayor y entregando el patrimonio del Estado a precio vil a sus socios extranjeros.

Es claro que de acuerdo a las pruebas presentadas en la causa la resolución debió ser distinta, sin embargo la resolución judicial constituye un antecedente jurisprudencial de importancia ya que es la primera vez que la deuda externa de un país es sometida a una investigación judicial que permiten conocer los mecanismos fraudulentos que se emplearon para constituirla.

A los efectos de dar a conocer a la opinión pública la forma en que se instrumentó la deuda externa, Olmos publicó un libro titulado «Todo lo que usted quiso saber sobre la deuda externa y siempre le ocultaron: Quiénes y cómo la contrajeron» en el cual resumió los resultados de su investigación y de los peritajes realizados en el juicio. En la última edición de este libro, publicada después de la muerte de Olmos, figura un prólogo  de su hijo Alejandro Olmos Gaona, en el cual se presentan los nuevos resultados de la investigación, continuada por éste tras la muerte de su padre.

En este libro se demuestra que:

• La Argentina se endeudó por presiones del sistema financiero mundial con el objeto de evitar una crisis financiera producida por el exceso de petrodólares en el mundo.
• En la época del proceso el Fondo Monetario Internacional designó un ejecutivo para que -cumpliendo funciones en el Banco Central- tomara a su cargo el seguimiento del proceso de endeudamiento argentino, midiendo hasta que punto podía la Argentina endeudarse. En virtud de esto último el FMI no podía ignorar el enorme cúmulo de maniobras ilícitas que realizaban los funcionarios del proceso con la complicidad de los bancos comerciales y otras empresas. Es decir, el FMI tenía plena responsabilidad de la deuda a la que fue obligado el pueblo argentino.
• Las empresas públicas argentinas, fueron endeudadas sin necesidad, en el marco de una política económica destinada a favorecer los intereses de la banca. Estas empresas fueron finalmente vendidas a precio vil favoreciendo a estos mismos intereses durante el gobierno de Carlos Saúl Menem.
• El Banco Central y el Ministerio de Economía no tenían registros de la deuda pública y privada hasta 1992.
• Todos los créditos solicitados por el Gobierno Argentino al FMI, al Banco Mundial y a los bancos privados del exterior, fueron al solo efecto de refinanciar las obligaciones externas de la dictadura.
• Que la deuda pública y privada fue administrada durante el período 1992-1997 por un consorcio de bancos extranjeros, liderados por el City Bank, e integrado por el Bank of America, The Bank of Tokio, The Chase Manhatan Bank, Chemical Banking Corporation, Credit Lyonai’s, Credit Suisse, Dresdner Bank, Lloyds Bank, Marine Midland Bank, Morgan Guaranty Trust, The Royal Bank of Canada, The Sanwa Bank, quienes establecieron los importes exactos que debían pagarse. Fijaron y capitalizaron intereses y la forma en que debía abonarse la deuda, todo ello con la anuencia expresa del FMI y el Banco Mundial.
• Que a los efectos de efectuar los trabajos de consultoría para la conciliación de las deudas, se contrató también a una firma extranjera: Price Waterhouse, en desmedro de los organismos del estado.
• Que la investigación llevada a cabo por los inspectores del Banco Central, que demostró la ilegitimidad de gran parte de la deuda privada, fue desestimada por las autoridades del mismo teniendo como principal responsable a su directorio.

Posibles desenlaces

En lo expuesto anteriormente hemos visto como en el problema de la deuda externa alternan los pagos, los incumplimientos, las moratorias, las reestructuraciones, las quitas, la desvalorización de los bonos y las recompras.

No hay una sola y única línea de acción, sino una gama de instrumentos que debe utilizarse con mucha sabiduría. Para eso, lo primero es determinar la naturaleza del endeudamiento externo.

No es cierto que exista una sola solución.

Ante todo, debe tenerse en cuenta que no es cierto que exista una sola posibilidad de acción o que se trate solo de un problema técnico. Lo que interesa es la decisión política; para cada estrategia que se desee instrumentar existe una solución técnica, cada una con sus beneficios y sus costos. Esto no significa que estemos en el reino del voluntarismo, sino que los problemas y riesgos son de índole política. Por eso, la consideración adecuada del problema de la deuda externa requiere, primero, que se lo encuadre correctamente, y después que se distingan los objetivos de los instrumentos. Ello implica el respeto de algunas pautas, a las que nos referiremos a continuación.

La solución que se adopte en materia de deuda externa debe ser coherente con el resto de la política económica. No es un acto de gobierno que pueda adoptarse de manera aislada, entre otras razones porque establece muy claramente a quiénes se beneficiará y a quiénes se perjudicará con la política económica global; no solo afecta a los acreedores, sino que consolida o cambia la estructura del poder económico interno, y es coherente o incompatible con un determinado funcionamiento de la economía. Por eso, pagar, renegociar o no pagar solo tiene sentido dentro de una estrategia global, uno de cuyos puntos mas importantes es el de la deuda.

Una pauta esencial para encuadrar el problema es que la política de la deuda debe subordinarse a la política económica global, y no al revés, como en general se ha hecho.

En la época de la deuda vieja, si se hubiera decidido no pagar sin cuestionar el modelo neoliberal vigente, no hubiera pasado nada positivo, porque se hubieran evadido esos recursos, de la misma manera que ocurrió con los fondos que se prestaron.

La convertibilidad: Solución catástrofe

En la era de la deuda nueva el problema se complejizó crecientemente y, sumado a ello, se adoptó una solución que empeoraba aún más la situación. El funcionamiento del esquema de convertibilidad, requería del ingreso permanente y sustancial de capitales externos, ya sea por inversión directa o por endeudamiento. Las inversiones se agotaron junto con las privatizaciones dado que en su mayoría consistieron en la compra de empresas del Estado. Lo único que quedaba para sostener el funcionamiento económico era el endeudamiento.

Las condiciones de funcionamiento de la convertibilidad exigieron que el Banco Central vendiera todos los dólares que se le requirieran a un tipo de cambio fijo; todo esto en un contexto de apertura comercial y financiera externa sin restricciones.

Mientras entraron capitales el esquema funcionaba y se derrumbó cuando cesaron los préstamos. La cuenta financiera cayó de 13.623 millones de dólares en 1999 a -5.595 millones en 2001; el sector público no financiero pasó de tener un superávit de 10.886 millones en 1999 a un déficit de – 3.385 millones en 2001; el sector privado no financiero, que tenía un superávit de 1.407 millones en 1999, en 2001 tuvo un déficit de -13.798 millones. ¿Y qué se hizo para evitar la quiebra? El Banco Central de la República Argentina contribuyó con 10.743 millones y se perdieron reservas por -12.083 millones.

Así aparecieron las etapas de la convertibilidad: remedio, operación mágica, purga y veneno. En la primera etapa fue el remedio que sirvió para salir de la hiperinflación; en la segunda etapa se la presentó como un encantamiento que servía para curar todos los males económicos y hasta se ofrecía su exportación a Rusia y a Ecuador; en la tercer fase fue una purga, que a través de los programas de ajuste sirvió para distribuir ingresos en contra de los asalariados y para eliminar las empresas públicas; el cuarto significado es el de veneno, que terminó llevando al colapso a la economía Argentina.

El derrumbe de la convertibilidad y la devaluación

Inmediatamente después de la caída de la convertibilidad la historia argentina fue el relato de las oportunidades perdidas: una devaluación imprescindible pero mal hecha; una pesificación necesaria ejecutada de manera nociva e injusta; la continuidad de una perversa economía de endeudamiento con caracteres de humillación; el encauzamiento de grandes sumas de dinero hacia los bancos.  La pérdida de oportunidades, además de frustrar las esperanzas, llevó a hacer aún más difícil la ejecución de políticas económicas justas y eficientes.

El fondo del problema es político, depende de las decisiones que toma el establishment, formado por los bancos, las grandes empresas y el gobierno de los Estados Unidos, en gran parte a través del Fondo Monetario Internacional. Ellos son quienes manejan el poder real y ellos son los grandes beneficiados, tanto a nivel económico como a nivel político, por las medidas de política económica.

En nuestro país ni el gobierno ni la oposición tenían un proyecto nacional. La devaluación estaba inscripta en la misma lógica de la convertibilidad. El engaño de proclamar que cada peso estaba garantizado con dólares estalló cuando, al ritmo de la evasión, se evaporaron las reservas. Mientras siguieran llegando créditos se podría mantener la sobrevaluación del peso, pero nadie puede endeudarse ad infinitud, mucho menos un país del Tercer Mundo. Las salidas posibles eran una devaluación constructiva o una devaluación catastrófica; el reestablecimiento de precios relativos juntamente con una redistribución progresiva de ingresos hubiera permitido la reactivación.

Una vez que se devaluó el peso, las deudas en dólares aumentaron y había que repartir los costos de ese incremento: o lo pagaban el gobierno, o los bancos, o los deudores. Entonces vino la pesificación de las deudas, que estableció la paridad 1 a 1 del peso con el dólar. Para los pequeños y medianos deudores, respecto de los que se presume que no tenían dólares en el exterior (por ejemplo las deudas hipotecarias menores a U$S 100.000.- o las deudas de empresas inferiores a U$S 500.000.-) esa decisión era correcta, pero sólo un poco de presión fue suficiente para que el gobierno licue también las obligaciones de los grandes deudores, aquellos a los que era innecesario e inmoral subvencionar pues tenían activos en dólares en el exterior. El resultado de ello fue que los 80 principales grupos empresarios que debían a los bancos locales 7.955 millones de dólares, al pesificar 1 a 1 y estar el dólar a $ 3,50.-, recibieron una subvención estatal de 19.887 millones de pesos. El costo del derrumbe de la convertibilidad elevó la deuda pública de 144.453 millones de dólares en el año 2001 a 191.296 millones en el 2004.   

Resumiendo: La convertibilidad se derrumbó por su propio peso. Las medidas que le pusieron un final formal (el corralito, la moratoria parcial de la deuda, la devaluación), fueron tomadas por tres gobiernos diferentes porque, simplemente, no tenían modo alguno de evitarlas, pero por sí mismas no resolvieron ninguno de los problemas vigentes a fines del año 2001 sino todo lo contrario ya que la situación se agravó y nos encontramos al borde del colapso. La desocupación abierta llegó al 22%; hubo 19 millones de pobres de los cuales 9 millones eran indigentes; la industria seguía en caída libre; el sistema financiero estaba destruido y no había más crédito externo ni interno; el sistema productivo estaba desarticulado; se rompió la cadena de pagos. Frente a semejante catástrofe, al FMI sólo se le ocurría aplicar planes de ajuste y la única idea del gobierno durante los primeros meses del año 2002 era cumplir rigurosamente con esos planes de ajuste.    

La humillación nacional a la que fuimos sometidos, con exigencias económicas de ajuste y políticas de sumisión sólo sirvió para mostrar que nos prestaban dinero. El gobierno y los economistas del establishment creían que de esa manera recuperarían la confianza y aparecerían capitales, aunque no pudieran prever cuándo ni para producir qué. Nuestros economistas neoliberales todavía no se dieron cuenta que a los capitales extranjeros lo que les interesa es la rentabilidad, que el reestablecimiento de la confianza es una consecuencia de la reactivación económica y no un requisito previo para reactivar.

En la crisis Argentina de 2001-2002 pudo observarse una ofensiva de los agentes financieros internacionales y nacionales, que buscan transferir ingresos a su favor y consolidar su poder. El que maneja la economía de muchos países, incluyendo entre ello a la Argentina, es el sector financiero globalizado, comandado por el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos e integrado por el Fondo Monetario Internacional, los bancos transnacionales y locales grandes y un conjunto de entidades financieras. Es un poderoso conglomerado en el que se mezclan toda clase de negocios, desde los intereses usurarios hasta el lavado de dinero de las coimas y de la droga. Actúan en conjunto y defienden el interés particular del sector financiero, por sobre las entidades nacionales.

Es inconcebible que el Estado estuviera tan destruido y la soberanía nacional tan devastada como para que un organismo internacional dispusiera que la Argentina debía restringir el gasto durante la depresión, derogar la ley de subvención económica, modificar la ley de quiebras para favorecer a los bancos, que los jueces no interroguen a los banqueros –especializados en lavado de dinero y evasión de capitales-, que se mantenga la ley de flexibilización laboral. Era inaceptable que las instituciones fundamentales de la República se moldearan a cada nuevo reclamo financiero, local o internacional. Así, para conseguir un préstamo que sólo sirvió para evadir capitales se aplicó un programa de ajuste –el blindaje- que agudizó la recesión y condujo al derrumbe del régimen.

La historia no terminaba con las exigencias financieras. El FMI y sus socios locales mandaban tanto en la economía como en la política, lo fue duramente criticado por la Comisión del Congreso de Estados Unidos cuando afirma que los programas del FMI “no aseguraron el progreso económico”, “socavaron la soberanía nacional”, “a menudo trabaron el proceso democrático”, y que “Estados Unidos utiliza al FMI como un vehículo para obtener sus fines políticos”.

Las negociaciones con el FMI

Luego de la salida del default, luego de que Argentina demostrara que puede renegociar la deuda externa exitosamente sin el Fondo Monetario Internacional, éste reapareció, aunque deteriorado, para obtener dos objetivos: 1. Formular una estrategia hacia delante para resolver los atrasos que quedan con los acreedores privados, consistente en “prestar al que está incurriendo en atrasos”, y 2. Continuar con las necesarias reformas estructurales, consistentes en reducciones sustanciales de los aranceles y de las barreras no tarifarias, privatización de empresas públicas, desregulación y liberalización de los mercados –particularmente en materia de telecomunicaciones, servicios públicos, aviación y servicios financieros-, descentralización y flexibilización laboral. Además establece que los países deudores tienen la obligación de pagar los honorarios correspondientes a los asesores legales y financieros de los acreedores.

El FMI viene para eso, pero su poder de presión se ve muy disminuido y está desprestigiado hasta en Estados Unidos. Con relación a la validez de sus consejos (o imposiciones), bajo su tutela Argentina se fue al desastre y cuando nos desvinculamos de sus consejos crecimos durante dos años al 9% y en 2005 alrededor del 8%. La reestructuración de la deuda argentina sin su intervención fue un duro golpe, pues deja evidenciado que los países negocian mucho mejor sin ellos. Resulta obvio que sus recetas le convienen a los acreedores, pero no a los países.

La actual deuda externa Argentina.

Los montos y los plazos

La nueva deuda pública emergente de la reestructuración del año 2005 difiere sustancialmente de la del 2001. Se introduce en ella el endeudamiento del derrumbe de la convertibilidad y disminuye la importancia de los antiguos bonos –ahora canjeados-. Sus tres grandes fuentes son los bonos y préstamos emitidos con el colapso de la convertibilidad (35,8%), la deuda reestructurada (31,5%) y la deuda de los organismos internacionales (22,9%).

Esta composición de la deuda llevó a un cronograma de pagos de intereses y amortizaciones, pero durante los primeros siete años existe un problema de liquidez (no de insolvencia), ya que con el 3% de superávit primario no se pueden pagar todas las amortizaciones de la deuda que no entró en default. Entonces, se necesita un financiamiento, que podrá consistir en postergación de pagos (por ejemplo al FMI) o en nuevos préstamos; después del séptimo año habría capacidad de pago para intereses y amortizaciones.

El pago de la deuda con el FMI

El presidente Kirchner, el 15 de Diciembre de 2005, anunció que la Argentina pagará antes de fin de año toda la deuda con el FMI, que llega a 9.810 millones de dólares, para lo cual se utilizarán reservas internacionales, que en esa fecha ascendían a 27.000 millones de dólares. De ese modo finaliza medio siglo de dependencia. Este desligamiento del FMI implica la recuperación de la soberanía económica.

El objetivo de la cancelación de la deuda con el FMI era lograr independencia de su tutela, que sólo puede intervenir cuando los países solicitan préstamos y reciben desembolsos. Con el pago, el FMI deja de ser acreedor y no puede imponer condiciones en la política económica Argentina. Concluyó la época en la que los ministros de economía viajaban a Washington para que les dictaran el plan económico y el FMI tenía una oficina en el Banco Central de la República Argentina para controlar la economía y a sus dirigentes.

Para lograr ese objetivo se podían utilizar una gama de instrumentos. Algunos de estos instrumentos privilegian el aspecto financiero y otros el aspecto político.

La primera alternativa consistía en el no pago de la deuda con el FMI, o la aplicación de una quita. De haberse hecho hubiera mejorado el costo financiero pero hubiera surgido el costo político de un conflicto frontal con el FMI, con el Banco Mundial y con los países del G7.

La segunda opción era pagar toda la deuda, como se hizo. Argentina se desliga del FMI de acuerdo con las propias reglas del organismo internacional, pagando todo sin ningún costo político.

Las alternativas eran pagar menos o nada con costo político, o pagar todo, con alto costo financiero y ningún costo político. El gobierno eligió esta última posibilidad.

Cuando el presidente Kirchner anunció el pago de la deuda con el FMI dijo que el pago “nos dará más fuerza y autoridad para seguir reclamando una profunda reestructuración de ese organismo”.

¿Quién pagará la deuda?

La oferta Argentina efectuada en el marco de la reestructuración de la deuda pública, por primera vez, plantea un esquema que no significa endeudarse más para pagar. Pero hay un tema que no se ha incorporado aún a la agenda: ¿quiénes pagarán? Sin discusión se acepta que toda la población debe pagar por esa deuda, que no se contrajo para servir al interés nacional, sino que fue un instrumento de enriquecimiento de varios grupos económicos y un medio para que el FMI impusiera la política económica neoliberal.

Ha llegado la hora de determinar quiénes pagarán. No parece justo que esa carga agobie otra vez a toda la población Argentina. ¿Qué hacer entonces? Una reforma fiscal que en lo sectorial grave al sector financiero, que fue el gran beneficiado con la deuda; y en lo personal a los argentinos que tienen bienes en el exterior sería lo más adecuado. También debe cobrarse un impuesto existente pero que se evado en casi su totalidad, que es el referido a los bienes de los argentinos en el exterior.

Con estos impuestos se puede generar una suma adicional a la recaudación actual que cubra los pagos anuales de la deuda, o al menos gran parte de ella.

Para reforzar la recaudación de impuestos y sustentar la política de desendeudamiento no es necesario que los caudales que se requieren pesen sobre el conjunto del pueblo argentino. Existe una manera concreta y efectiva de cobrar el costo de la deuda de aquellos que la contrajeron, al menos en parte. No es imposible. Sería una forma de revertir la estrategia habitual del establishment de evadir ganancias y socializar las pérdidas para que paguen los ciudadanos y el Estado.

Algunas soluciones

No deben confundirse los objetivos con los instrumentos

Una política para enfrentar el problema de la deuda externa debe diferenciar con claridad los objetivos y los instrumentos para cumplir con esos objetivos.

Los objetivos pueden resumirse como la decisión de concluir con el ilegítimo o abusivo drenaje de recursos hacia el exterior y la recuperación de la facultad nacional de decisión, y se manifiestan en varias pautas.

1)      La política de deuda externa es una parte de la política económica global y debe ajustarse a ella

2)      La deuda externa, en lo posible, deben pagarla quienes fueron sus beneficiarios, especialmente el sector financiero y los evasores de capitales

3)      En la utilización de los recursos debe darse prioridad absoluta a la satisfacción de las necesidades básicas de los habitantes de nuestro país

4)      Se debe recuperar la soberanía económica, lo que significa no estar sometido a la condicionalidad del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial

5)      Rechazar la autonomía del Banco Central de la República Argentina, que lo convierte en un reducto del sector financiero e impide ejecutar una política económica global coherente.

6)      Se deben mejorar las cuentas externas de modo duradero

7)      Es indispensable mejorar las cuentas fiscales, reducir las tasas de interés y aumentar el crédito productivo.

Instrumentación de los objetivos: disolver la deuda

Con la deuda externa hemos sufrido una expoliación cometida por el establishment internacional y local que ya no es necesario demostrar. Es una deuda que ha sido reembolsada varias veces: los intereses pagados y devengados entre 1991 y 2001 suman 88.000 millones de dólares; gran parte de la deuda tuvo como contrapartida el aumento de los activos argentinos en el exterior, que crecieron de 50.010 millones de dólares en 1991 a 126.800 millones en 2004. No estamos en presencia de una relación normal entre deudor y acreedor sino que hemos sido víctimas de un saqueo.

¿Qué estrategia adoptar frente a la deuda? ¿Cómo actuar para que los pagos queden a cargo de los responsables del endeudamiento y no del Estado argentino? ¿Qué hacer?

Hay que atacar el problema y cuestionar su existencia. Ello en el contexto de la deuda externa significa rechazar las premisas de los acreedores y del FMI, sus mecanismos económicos, su función política y analizar de qué modo es posible desarmar la deuda en las partes que la componen, disolverla y sacarla de la historia Argentina, de una vez por todas.

Primero hay que tener en cuenta cuánto y a quiénes se debe. Luego de la reestructuración de 2005, la deuda publica del gobierno nacional asciende a 126.567 millones de dólares y la mayor parte de la deuda se concentra en tres rubros: 1- la deuda reestructurada para salir del default (31,5%); 2- los bonos y préstamos garantizados emitidos para salir de la convertibilidad (35,8%); y 3- la deuda con los organismos internacionales (22,9%); queda un remanente de 5,3% de intereses atrasados y 4,5% de otros. ¿Qué significa cada uno de ellos?

En cuanto a la deuda reestructurada, de los 81.836 millones de bonos elegibles, se canjearon 62.318 millones (el 76,15%); en contrapartida se emitieron bonos por 35.200 millones de dólares; quedaron sin canjear 19.800 millones que no se presentaron al canje.

Con relación a los bonos y préstamos garantizados emitidos luego del derrumbe de la convertibilidad una deuda importante es la emitida para pagar a los bancos la pesificación asimétrica, que asciende a 11.025 millones de dólares.

Otra cuestión es la de los créditos garantizados establecidos por el Decreto 1387 de Noviembre de 2001, que transformó una parte de la deuda pública en nuevos préstamos, garantizados por el régimen de coparticipación y por el impuesto sobre créditos y débitos de cuentas corrientes. Una parte importante de estos bonos fue tomadas por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), que en Mayo de 2005 tenían títulos emitidos por 31.883 millones de pesos. De volverse al régimen de jubilaciones de reparto esta deuda desaparece, por identidad entre acreedor y deudor.

Otros grandes acreedores son los organismos financieros internacionales, con demandas por 29.000 millones de dólares.

Actores y acciones posibles

Los actores principales son, por una parte el gobierno y el pueblo argentinos; por la otra el sistema financiero nacional e internacional. Otros actores son las AFJP, los bancos beneficiarios y los acreedores extranjeros.

En las tratativas con el FMI se debe afirmar la soberanía nacional, pues estamos en una posición fuerte, aunque parezca paradójico. En lugar de aceptar lo que el FMI ofrece, que es refinanciar sus acreencias, podemos esperar pues no necesitamos que nos traigan dólares sino que se lleven los que nosotros generamos, los que provee el saldo del comercio exterior. De esa manera la economía podrá crecer y habrá más inversiones, primero internas y luego externas. Para que ello sea posible no debemos permitir que el FMI imponga programas recesivos.

El próximo combate no es sólo contra el FMI sino también contra el establishment local, especialmente el que evadió capitales y lucró con el endeudamiento.

Una estrategia consiste en disolver el problema al máximo. La deuda ya se pagó a través de la usura aplicada, gran parte de lo reclamado puede disolverse. Ahora se deben limitar los daños y cargarle la cuenta a quienes la provocaron, a través de impuestos especiales. Tenemos una fuerte posición en la negociación; al FMI debemos tratarlo como el agente de cobro y legitimador del establishment internacional y local, desarticular la Santa Alianza financiera que predomina desde 1976 y terminar con la imposición de políticas económicas lesivas para nuestra soberanía, nuestros intereses y nuestra sociedad.

Tótem y tabú: muerte y resurrección

El régimen económico, durante el decenio de 1990, estuvo regido por un tótem –la convertibilidad- y un tabú –la deuda externa-, ambos fueron aplastados por los escombros del derrumbe de Diciembre de 2001.

Vamos a explicar de qué manera la deuda externa fue tabú en la Argentina y cuál es el nuevo huevo de la serpiente.

Como complemente indispensable del tabú –tema, lugar o costumbre vedada a los integrantes de un determinado grupo social- existe el tótem –objeto que es representado como el protector del clan o de la tribu-.

Trasladar una práctica religiosa como el tótem y el tabú a la realidad económica, máxime cuando se trata de la deuda externa, demuestra la profunda irracionalidad de los analistas económicos y de los decisores políticos para tratar los problemas que afectan al país.  

Su connotación es distinta. La deuda externa era un tabú de los más perfectos y refinados. Si alguien hablaba de ella era un antiguo, un contestatario inútil o un imbécil que lo único que conseguía era aumentar el “riesgo país”. Pero atrás de la evidente situación que se nos presentaba, la deuda como tabú que, de ser vulnerado, nos traería el castigo de los dioses del mercado, sus pitonisas, las calificadoras de riesgos, sólo consideran el riesgo de los acreedores, ignorando el del resto de la población (no consideran los riesgos de quedar desocupado, sin cobertura social, sin educación, sin salud, etc.).

Quienes decidían los que se decía y lo que se callaba eran las empresas calificadoras de riesgos.

Se creaba un tabú por excelencia, con un tótem que protegía y anulaba todo intento reflexivo acerca de la deuda externa.

Lo grave consistía en que ni la convertibilidad era fruto del consenso en defensa de la estabilidad monetaria, ni el olvido de la deuda la aceptación de la línea política seguida. Más bien nos encontrábamos frente a un tótem y un tabú que, alejados de la legitimidad de la esfera religiosa, representaban una severa limitación en el ámbito político.

La convertibilidad era totémica, cuando por obra y gracia del establishment defendía y protegía a sus fieles; les garantizaba el futuro, particularmente el futuro económico. Es más, para preservar el tótem había que ejecutar las “reformas que faltaban”, como por ejemplo hacer más precario el régimen laboral y privatizar lo que quedaba.

La deuda externa era tabú, puesto que cuestionar la política actual ponía en riesgo el funcionamiento de la acumulación y la distribución económica favorable al establishment; tenía una variada gama de castigos destinada a quien vulnerara el interdicto: silencio en los medios de comunicación.

Nos encontrábamos frente  a un comportamiento tribal de los grupos dirigentes argentinos, donde primaba la invocación mágica como fundamento de la gigantesca distribución regresiva del ingreso, de la que las frivolidades, la corrupción y la impunidad eran apenas la punta del iceberg.

Ahora aparece como tótem el ajuste, reemplazando a la difunta convertibilidad. Frente a cualquier problema, la solución es el ajuste estructural, que cambia la lógica de funcionamiento de la economía y consiste en lograr equilibrio fiscal, monetario y del sector externo. No importa si para lograrlo hay que sacrificar el crecimiento, la producción, la justicia social: el tótem se nutre de sacrificios, en este caso humanos.

Se renovó también el repertorio de tabúes. Ya no es la deuda externa sino el capital extranjero. El establishment local y el FMI ponen como eje del desarrollo a la inversión y los préstamos extranjeros. Con tal de obtenerlos los países deben hacer cualquier sacrificio. Lo importante no es satisfacer las necesidades de la población sino mantener la confianza de los inversores extranjeros, pues de esa manera vendrán inversiones –no se sabe cuándo- y crecerá la economía.

Este tabú acumula errores. El primero de ellos es que las inversiones extranjeras tienen como objetivo llevarse más de lo que traen. El segundo es que el aporte de la inversión directa extranjera hoy significa el 5% de la inversión total; parece absurdo condicionar toda la política económica para satisfacer a estos inversores. El tercero es que los capitales externos van adonde pueden hacer buenos negocios, la secuencia es que vienen porque la economía crece, y no que la economía crece porque vienen.

En Argentina está claro cuáles son los medios violentos para imponer un orden social, en el cual el endeudamiento como fuente de riqueza, permanencia e impunidad del establishment es un mecanismo fundamental. Pero también es importante ver que en los mecanismos de consentimiento juegan estructuras simbólicas, como el tótem-convertibilidad y el tabú-deuda externa (o ahora tótem-ajuste y tabú-capital extranjero), que sirven para marcar límites de la discusión, la pobreza de la agenda política y la mediocridad práctica a la hora de tomar decisiones.

¿Querrán y podrán los políticos y los economistas consagrar a la razón, la racionalidad y la razonabilidad como métodos de plantear y solucionar problemas y devolver a los antropólogos los tótems y tabúes que se les escaparon a través del tiempo y se instalaron en los comandos de la política y la economía?  

Conclusiones

Las enseñanzas

Cabe preguntarnos ahora: – De la increíble y triste historia de la deuda externa argentina, ¿qué enseñanzas pueden extraerse?

La primera es que el endeudamiento fue parte de la política económica global; fue una pieza de un mecanismo de dominación y exacción a escala nacional e internacional; fue un instrumento utilizado por los gobiernos y los financistas de los países acreedores para extraer ingresos de las naciones deudoras y dictarles la política económica; fue una pugna entre el conglomerado financiero internacional y nacional, contra la población y el Estado argentinos que debían ceder recursos y declinar soberanía.

La segunda enseñanza es el condicionamiento de las políticas económicas ejercido por los acreedores. El FMI en defensa de sus intereses y en cumplimiento de sus doctrinas, impone políticas económicas a los países deudores.

Una tercera lección es la pésima utilización que se hizo en nuestro país del endeudamiento. Durante la época del gobierno militar se utilizó para financiar la evasión de capitales y comprar importaciones no registradas. Durante los ´90 se utilizó para sostener la convertibilidad, esto es un sistema basado en el déficit fiscal y de comercio exterior, que se equilibra con más y más endeudamiento y que, irremediablemente se derrumbó cuando no pudo acceder a más préstamos. Las deudas se contrajeron para financiar la evasión de capitales y gastos corrientes, no para realizar inversiones.

El cuarto tema es que constituyó una fuerte corrupción. Desde el principio los países deudores debían reconocer deuda por mucho más de lo que habían recibido; después se le adicionaban los intereses usurarios. Si bien la parte del león se la llevaban los acreedores extranjeros, los representantes del gobierno que firmaban los préstamos se quedaban con buenas propinas.

El futuro

El tema de la deuda en Argentina nos llevó a situaciones límite, que nos acercaron a la quiebra virtual del país y a la cesación de pagos. Luego se reestructuró la deuda y se la llevó a términos racionales, teniendo que soportar los acreedores una quita importante y se presentó un plan de pagos viable, que implica un gran esfuerzo por parte del Estado argentino. Sin embargo, aún quedan tres importantes temas por resolver: 1) El tema concerniente a la futura política de deuda; 2) lo relativo a las relaciones con el FMI y 3) lo referido a los grupos sociales que deberían pagar la deuda porque fueron sus beneficiarios.

En primer lugar debería cumplirse con la política de desendeudamiento y, si en algún momento la recaudación fiscal no alcanzara para cumplir, es preferible una moratoria negociada o unilateral antes que volver a caer en el espiral de endeudamiento de los ´90. Además debería continuarse con la política de disolver la deuda a través, por ejemplo, de la reforma del régimen de jubilaciones.

En segundo lugar, la relación con el FMI se reformuló mediante el desligamiento que significa no tener deudas con esa institución. De esa manera, Argentina recuperó la soberanía económica que había perdido con la subordinación a las políticas dictadas por el FMI, quien, al no ser más acreedor no tiene derecho a inmiscuirse en la política económica Argentina.

El tercer tema es el de quiénes deberán pagar la deuda. Es injusto continuar con la rutina de que es el conjunto del país, a través de los impuestos, quien financia el presupuesto nacional, ya que los préstamos solo sirvieron para el lucro de determinados grupos –sector financiero y grandes empresarios-.

La reestructuración de la deuda no es punto de llegada sino un punto de partida. Fija las bases para poder, en el futuro, ejercitar una política de desendeudamiento, de desvinculación del FMI y de inserción externa basada en el sector productivo. Así, tal vez en el futuro la deuda externa podrá ser sólo un mal recuerdo de períodos nefastos de la historia Argentina.

ANEXO I

Evolución de la deuda externa Argentina

Cuadro sinóptico

NOTAS

1. A partir de 1976: las empresas privadas son alentadas a tomar créditos internacionales.

En 1980: se inicia el fenómeno de convertir deuda internacional de empresas privadas en deuda del Estado.

2. A principios de 1976, cada habitante de Argentina debía al exterior U$S 320; a fines de 1983, cuando los militares se fueron cada habitante pasó a deber U$S 1.500 (en otros términos: la deuda trepó de 8 mil a 45 mil millones. Según algunas fuentes, el aumento de la deuda fue debido a:
– Compra de armas (y pagar comisiones por la compra), según estimaciones del Banco Mundial, se emplearon 10.000 millones;  – Cubrir deudas de empresas privadas, (se calcula unos U$S 5000 Millones. esta conversión es inaugurada por el ministro Sigaut y seguida por los sucesivos ministros como Jorge Whebe, así como los directivos del Banco Central, incluyendo a Domingo Felipe Cavallo.

Esas empresas habían tomado préstamos en el exterior y por imprevisión se encontraron de pronto en situación delicada. El Estado salió al rescate. Entre las empresas aludidas se contaban: Celulosa Argentina (1.500 millones), Cogasco (1.350), Autopistas Urbanas (950), Pérez Companc (910), Acíndar (650), Bridas (600), Banco de Italia (550), Alpargatas (470), Techint (350 millones).

Bibliografía

• La Nueva Deuda externa explicada a todos (2006)

Alfredo Eric Calcagno / Eric Calcagno

• Todo lo que Usted quiso saber sobre la deuda y siempre le ocultaron

Alejandro Olmos

• “Política de Estado sobre la deuda externa” (internet)
• “El cerebro del mundo: El diseño de la estructura del poder y dominio mundial” por Adrián Salbuchi (internet)
• “El frente externo. Las inhibiciones judiciales en los Estados Unidos. Volver a Calvo, recordar nuevamente a Drago”, por Horacio Rosatti (internet)
• “Deuda ilegal, deuda odiosa, deuda inmoral”, publicado en Le Monde Diplomatique Año V, Nº 57, Marzo 2004, por Salvador María Lozada (internet)
• “Un argentino aspira al Nobel de la Paz” por Jorge Elías, de la redacción de LA NACION (internet)
• “Prensa Alternativa. Deuda Externa Argentina I. Informe Milberg”